RÉGIMEN DEL PERSONAL MUNICIPAL II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar (*)
Durante una clase continuaba la polémica acerca de los funcionarios municipales, si podían establecer un sistema o régimen aparte del previsto por la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto se argumentó que era violatorio de la autonomía municipal, por aquello que no debe haber intromisión de los otros poderes públicos.
Sin ánimo de encender polémicas, me remito al fallo del Máximo Tribunal para la comprensión del asunto, puesto que la aplicación establecida ha sido y es irrestricta, por parte de los jueces del contencioso administrativo a diario.
Por otra es oportuna para hacer patente algunos aspectos dentro de la temática aplicable a los funcionarios municipales.
La Ley del Estatuto de la Función Pública, siguiendo al Texto Constitucional, establece los tipos de responsabilidad de los funcionarios; existe una de naturaleza civil tendente a la reparación de daños materiales o morales derivados del desempeño del cargo.
La penal, como su nombre lo indica, es aquella que se produce por la comisión de ilícitos denominados delitos, pudiendo llegarse a la privación de libertad.
La disciplinaria, por las faltas en el ejercicio del cargo, especialmente por no cumplir las órdenes o instrucciones del jerarca.
La administrativa, cuando se está frente al manejo o guarda de recursos públicos, correspondiéndole la instrucción a los órganos de control (Auditoría Interna, Contraloría), por aquello que los intereses públicos son ajenos en comparación con los del funcionario y del administrado.
Hay quien ha dicho que existe una adicional denominada gremial, porque los órganos disciplinarios de los colegios profesionales pueden imponer sanciones de suspensión del ejercicio o de la actividad profesional hasta por el tiempo fijado por la ley de ejercicio profesional, como ocurre con los abogados.
Se presenta una duda muy frecuente en lo atinente a las situaciones administrativas, ya que la tendencia a confundirlo con el régimen disciplinario. Sobre esto hay que señalar que aquéllas son las que definen cómo se encuentra el funcionario en relación con el órgano o ente sin forma empresarial para el que preste servicios. Se dice que está en actividad o activo, cuando desempeña su labor en circunstancias normales o cotidianas, pudiendo estar también comprendida las llamadas comisiones de servicio, traslados, permisos o licencias, suspensión con goce de sueldo. La Ley del Estatuto explica cada una de éstas.
La jubilación es una situación que se produce cuando se cumplen concurrentemente años de edad y de servicios, por medio del cual su beneficiario recibe el pago de una pensión de jubilación por el tiempo que le reste de vida, una vez acogido a este beneficio.
Existen las llamadas pensiones por incapacidad, pero se diferencian de las jubilatorias en cuanto se producen aquéllas sobrevenidamente, inhabilitando para el trabajo a su beneficiario, no habiendo requisitos de edad, sexo, años de servicio, entre otros, ya que dependen del hecho incapacitante y sus consecuencias.
El retiro se produce cuando ha mediado renuncia escrita del funcionario debidamente aceptada, pérdida de la nacionalidad, interdicción civil, jubilación o invalidez, estar incurso en causal de destitución.
Hay aquí un hecho especial como es la reducción de personal, la cual solo se produce por causales taxativas como serían: limitaciones financieras, cambios en la organización administrativas, razones técnicas de supresión de la dirección, departamento, unidad dentro del órgano o ente. Para el caso de los municipios deberá tener el concurso del alcalde y concejo municipal. La jurisprudencia funcionarial ha venido interpretando que debe llevarse a cabo mediante acto motivado y cada una de las razones enunciadas es considerada por separado.
El régimen disciplinario es aquel, a través de una labor de investigación, instrucción y sustanciación de hechos, se pretende determinar si el funcionario se encuentra o no incurso en causal para ser sancionado o, en el peor de los casos, provocar su salida de las filas de la Administración, independientemente de los otros tipos de responsabilidad que pudieren ser aplicadas.
En cuanto a las sanciones, la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece a la amonestación escrita y la destitución, como medidas disciplinarias.
Son causales de amonestación escrita:
· Negligencia en el cumplimiento de los deberes inherentes al cargo.
· Perjuicio material causado por negligencia manifiesta sobre los bienes públicos, bien sean nacionales, estadales o municipales, tanto en lo central como lo descentralizado.
· Falta de atención debida al público.
· Irrespeto hacia sus superiores, subalternos o compañeros.
· Inasistencia injustificada al trabajo durante dos días hábiles en el lapso de treinta días continuos.
· Realizar campaña o propaganda de tipo político o proselitista, así como solicitar o recibir dinero u otros bienes para os mismos fines, en los lugares de trabajo.
· Recomendar personas determinadas para obtener beneficios o ventajas en la función pública.
Corresponde aplicar la amonestación al supervisor inmediato, contando el funcionario objeto de la medida con cinco días hábiles para formular los alegatos en su defensa.
Hecho esto, el supervisor emitirá un informe con relación de los hechos y conclusiones a las que arribó; si se evidenciare el hecho constitutivo de la amonestación, se aplicará indicándose el recurso administrativo contra dicho acto y la autoridad que deba conocer de él, para su respectiva revisión, la cual puede dar como resultado que se confirme, revoque o modifique el acto dictado. Vencido el tiempo para la fase recursoria administrativa sin llegar a un pronunciamiento expreso, se entenderá como silencio administrativo y podrá interponerse el correspondiente recurso contencioso administrativo contra las actuaciones, lo que está a cargo del Poder Judicial.
Los hechos constituyentes de falta tienen una prescripción, es decir, la posibilidad de exigibilidad para la Administración para aplicar el procedimiento y sanción, si la hubiere, lo cual vencido ya no es factible.
Acerca de la destitución, es una sanción más grave, pues comporta la salida de la Administración del funcionario encausado. Son causales de destitución:
· Haber sido objeto de tres amonestaciones escritas en el transcurso de seis meses.
· El incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo o funciones encomendadas.
· La adopción de resoluciones, acuerdos o decisiones declarados manifiestamente ilegales por el órgano competente, o que causen graves daños al interés público, al patrimonio de la Administración o al de los ciudadanos. Los funcionarios que hayan coadyuvado en alguna forma a la adopción de tales decisiones estarán igualmente incursos en la presente causal.
· La desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor inmediato, emitidas por éste en el ejercicio de sus competencias, referidas a las tareas del funcionario, salvo que constituyan una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto constitucional o legal.
· El incumplimiento de la obligación de atender los servicios mínimos acordados que hayan sido establecidos en caso de huelga.
· Falta de probidad, vías de hecho, injuria, insubordinación, conducta inmoral en el trabajo o acto lesivo al buen nombre o a los intereses del órgano o ente.
· La arbitrariedad en el uso de la autoridad que cause perjuicios a los subordinados o al servicio.
· Perjuicio material severo causado intencionalmente o por negligencia manifiesta al patrimonio público, bien sea nacional, estadal o municipal, tanto en lo central como en lo descentralizado.
· Abandono injustificado al trabajo durante tres días hábiles dentro del lapso de treinta días continuos.
· Condena penal o auto de responsabilidad administrativa dictado por los órganos de control (Contraloría General de la República, Contraloría Municipal)
· Solicitar o recibir dinero o cualquier otro beneficio, valiéndose de su condición de funcionario público.
· Revelación de asuntos reservados, confidenciales o secretos de los cuales el funcionario tenga conocimiento por su condición de tal.
· Tener participación por sí o por interpuesta persona, en firmas o sociedades que estén vinculadas – directa o indirectamente – con el cargo que desempeña.
· Haber recibido tres evaluaciones negativas consecutivas.
Cabe recordar que estas causales han sido interpretadas por la jurisprudencia como taxativas, debiendo subsumir el instructor los hechos con la norma adecuada aplicable dentro del elenco descrito, constituyendo actividad reglada de la Administración, contando para ello con ocho meses para el inicio de la actividad instructora a partir de la presunta comisión del hecho que la origina, a lo cual resulta aplicable la prescripción.
El procedimiento para la destitución se inicia por el funcionario de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad, quien solicitará a la oficina de recursos humanos la apertura de la correspondiente fase de investigación e instrucción.
Una vez determinados los indicios que hagan ver la imputación de cargos por hechos constitutivos de la sanción destitutoria, se notifica al funcionario de esa circunstancia para que – previo acceso al expediente y compulse las actuaciones que considere menester – pueda hacer los descargos en su defensa, con miras a desvirtuarlos mediante las probanzas pertinentes y legales aplicables a la materia.
Vencida la etapa probatoria se remitirán las actuaciones a la Asesoría o Consultoría Jurídica, para que ésta opine sobre la procedencia o no de lo concluido por la oficina de recursos humanos.
En muchos municipios esta función la suple la Sindicatura Municipal, por aquello de cumplir el rol de asesoría a la Administración Municipal; de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, los dictámenes de la Sindicatura no son vinculantes, puesto que se trata de una unidad consultora o de asesoría, salvo que la ley u ordenanza dispongan lo contrario.
Esto se trae a colación porque se han visto casos en los cuales hay una unidad de asesoría jurídica a nivel del alcalde o presidencia del concejo municipal, quien – primariamente – emite esa opinión y luego interviene la Sindicatura en fase judicial.
Hecho esto se remite a la unidad de origen para la fase conclusiva, como sería la recomendación o no ante el jerarca (alcalde, concejo municipal) para la aplicación o no de la sanción, lo que agota la vía administrativa.
Contra la decisión de destitución que hace culminar ésta se abre la fase judicial ante los tribunales en lo contencioso administrativo.
En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.
(*) El Autor es Profesor de la Escuela Nacional de Administración y Hacienda Pública (ENAHP) y forma parte del Cohorte V del Programa de Especialización de Gerencia en Impuestos Municipales (PEGIM V) de esa misma Casa de Estudios.
