RÉGIMEN DEL PERSONAL MUNICIPAL I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar (*)
Mucho se discutió en un pasado reciente acerca de la procedencia o no de un sistema de personal diferente al previsto por la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002); de hecho, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006), en su artículo 78, reguló que cada municipio – a través de ordenanza – dictara su Estatuto de Personal.
Ante esto, hubo un pronunciamiento judicial donde se interpretó que el régimen de personal correspondiente a los municipios era el fijado por el Poder Nacional, a través de la Ley del Estatuto de la Función Pública y la Ley Orgánica del Trabajo, de acuerdo con la situación en la que se encuentre el servidor del Poder Local.
Al margen de la decisión judicial que fijó como parámetros para el personal municipal que le son aplicables, en sus casos, ambos instrumentos normativos, hay que hacer algunas reflexiones.
La Constitución de la República (1999) no hace exclusión expresa de cuál es el instrumento legal que los regirá en sus relaciones con el ámbito público.
La norma general que regula esa situación está dentro del título denominado “Del Poder Público” y allí es donde aparece la distribución de los órganos que lo ejercen: Nacional, Estadal y Municipal, en un criterio territorial, para luego desembocar en uno funcional simultáneamente: Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano, Electoral, para el ámbito nacional.
Posteriormente, donde la Carta Magna establece los lineamientos de los ámbitos estadales y municipales fija la distribución de los poderes públicos (órganos).
Si se parte de estas premisas resultaba obvio que – más adelante – el Constituyente se vería en la obligación de establecer un régimen general para los funcionarios públicos por la orientación de unificación del sistema funcionarial.
Ello se refuerza con lo previsto por las normas que señalan que la Constitución y la ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a los cuales deben sujetarse las actividades que realicen.
Otra es la que la ley establecerá el Estatuto de la función pública, lo que ya se materializó y está en vigencia, sustituyendo a la Ley de Carrera Administrativa, además del principio general que los funcionarios públicos están al servicio del Estado y no de parcialidad alguna.
Esta última cuando emplea el vocablo “Estado” hay que entenderlo en un sentido macro, lo que lleva a la conclusión que el marco regulatorio es para todos los funcionarios, porque no se utilizó como provincia o entidad federal, sino comprendiendo todos los estratos, por la ubicación también donde está incluida dicha norma.
Es por ello que la interpretación dada por el Tribunal fue la de considerar que para los funcionarios públicos, además de ser una relación estatutaria y no laboral, pudiendo tomar de ésta algunos aspectos como la convención colectiva, sindicalización, prestaciones sociales, entre otros; es el establecido de manera uniforme como es el caso de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
A esto hay que agregar que la expresión “Administración Pública” también se le ha concebido en sentido amplio, por las mismas razones cuando se consideró la palabra “Estado”, con una relación continente-contenido, donde el Estado es el continente y la Administración Pública es el contenido.
Tanto en la Constitución como en la Ley del Estatuto de la Función Pública, los cargos a desempeñar son de carrera, es decir, aquellos cuyo ingreso se origina por concurso y el cumplimiento de requisitos generales y específicos, han superado el período de prueba, obtengan el respectivo nombramiento, presten servicios remunerado y con carácter permanente.
Ese es el principio fundamental, pues lo que se busca es un sistema donde el funcionario público pueda ir desenvolviéndose con estabilidad, remuneraciones, méritos, evaluación, entre otros, hasta poder gozar de la jubilación, de ser el caso.
A ello hay que unir las regulaciones disciplinarias, donde queda garantizado el derecho a la defensa y debido proceso, porque hay un procedimiento establecido, cuya inobservancia es causal de nulidad, lo que así ha sido declarado en incontables ocasiones por la jurisdicción contencioso administrativa.
Por otra parte, existen otros cargos dentro del sector público que no son de carrera, como serían los de elección popular, producto de la voluntad de los electores, tras satisfacer las normas que regulan la actividad electoral.
Ejemplo de esto son los alcaldes y concejales.
Los de libre nombramiento y remoción, cuya premisa es la confianza depositada por el jerarca, son aquellos cuyo nombramiento y egreso del cargo se hacen sin más impedimentos o limitaciones que las formuladas por la legislación.
De allí que se incluya la categoría denominada como cargos de alto nivel y de confianza. Ejemplos son los directores de las alcaldías o directivos de institutos autónomos municipales.
Los contratados son aquellos que prestan sus servicios al sector público, como sería el caso de los municipios, donde aquellos por vía convencional basado en la legislación laboral, por un tiempo determinado y circunstancias excepcionales, no pudiendo sustituir su desempeño a los funcionarios de carrera, quienes son por tiempo indeterminado, los cuales realizan tareas específicas y son altamente calificados.
Esto originó que tanto en la Constitución como en la Ley del Estatuto de la Función Pública se dispusiera que – a través de la condición de contratado – no podía ingresarse a la función pública, puesto que no son funcionarios.
Hay una falsa creencia que, por el hecho de habérseles suscrito por varios períodos de tiempo consecutivamente, debe aplicárseles el artículo 74 de la Ley Orgánica del Trabajo y está la Administración obligada a “dejarlo fijo”; en materia funcionarial esa expresión no le es aplicable, puesto que la Ley del Estatuto de la Función Pública establece su propio mecanismo para el ingreso, traslado, egreso, entre otras situaciones, lo que sería un ingreso con fraude a la Ley.
El Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, abordó esta situación y concluyó que “... a partir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -30 de diciembre de 1999-, la única forma de ingreso a la carrera administrativa será, exclusivamente, si el funcionario ha cumplido con los requisitos establecidos en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en las leyes respectivas. (Vgr. Artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública)”. Sentencia del 14-11-2007
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en su artículo 88, numerales 1,2, 6 y 7, le confiere al alcalde el ejercicio como máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, ingresar, nombrar, remover, destituir y egresar; al personal adscrito a la alcaldía.
Para el caso del concejo municipal, la mencionada Ley, en su artículo 95, numerales 11, 12 y 15; 96, le corresponde en idéntico sentido interpretativo que el ejecutivo local, con la diferencia que la aplicación compete al legislativo.
Esto se corrobora con la Ley del Estatuto de la Función Pública, en sus artículos 1,2,4, 10 Parágrafo Único; donde dispone que los municipios deberán cumplir y hacer cumplir las normas a que se contrae el indicado instrumento legal, ya que se hace expresa alusión a las entidades locales.
Por último, los obreros son aquellos trabajadores cuya labor se caracteriza por el predominio manual sobre el intelectual. Al igual que los contratados tampoco son funcionarios públicos y se rigen por la legislación laboral.
Acerca del ámbito de aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, como instrumento que regula las relaciones entre el organismo o ente del sector público y los ciudadanos que formen parte de las entidades públicas, dentro del contexto de su desempeño y otras situaciones administrativas, está concebida para todo el territorio nacional; el artículo 1 de la Ley dice que “…regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios…públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales…” (Cursivas mías)
Ante la interrogante qué comprende el instrumento legal en comentario, se ha dividido en:
1.- El sistema de dirección y de gestión de la función pública, así como la articulación de las carreras públicas.
2.- El sistema de administración de personal, el cual incluye la planificación de recursos humanos, procesos de reclutamiento, selección, ingreso, inducción, capacitación y desarrollo, planificación de las carreras, evaluación de méritos, ascensos, traslados, transferencia, valoración y clasificación de cargos, escalas de sueldos, permisos y licencias, régimen disciplinario y normas para el retiro.
- ¿Cuáles son los derechos que le asisten a los funcionarios públicos?
- Todo funcionario público tiene derecho al incorporarse al cargo, ser informado por su superior inmediato acerca de los fines, organización y funcionamiento de la unidad administrativa correspondiente y de las atribuciones, deberes y responsabilidades.
- Percibir las remuneraciones correspondientes al cargo.
- Disfrutar de su vacación anual.
- Disfrutar de su bonificación anual a percibir a final del año.
- Disfrutar de permisos y licencias.
- Protección integral dentro de la seguridad social.
- Gozarán del derecho a percibir sus prestaciones sociales
- Protección a la maternidad.
- Estabilidad en sus cargos.
- Organizarse sindicalmente.
- Derecho al ascenso.
- Derecho a convenciones colectivas.
- Derecho a la solución pacífica de los conflictos.
- Derecho a la huelga.
Hay algunos de estos derechos que le serán aplicados de acuerdo con la naturaleza del servicio prestado, por cuanto también hay actividades no susceptibles de interrupción, como es el caso de los servicios públicos: agua, electricidad, entre otros.
-¿Cuáles son los deberes generales de los funcionarios públicos?
- Prestar el servicio personalmente con la eficiencia requerida.
- Acatar las órdenes e instrucciones emanadas de sus superiores jerárquicos.
- Cumplir con el horario establecido.
- Prestar la información necesaria a los particulares en los asuntos y expedientes en que estos tengan interés legítimo.
- Guardar conducta decorosa y observar en sus relaciones con sus superiores, subordinados y público toda la consideración y cortesía debidas.
- Guardar reserva, discreción y secreto que requieran los asuntos relacionados con sus funciones atribuidas.
- Vigilar, conservar y salvaguardar los documentos y bienes públicos confiados a su guarda, uso o administración.
- Cumplir con las actividades de capacitación y perfeccionamiento destinados a mejorar su desempeño.
- Poner en conocimiento de sus superiores las iniciativas que estimen útiles para la conservación del patrimonio público, el mejoramiento de los servicios.
- Cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República y demás instrumentos normativos (leyes, decretos, entre otros), órdenes, instructivos que deban ejecutar.
En otra oportunidad se tocarán más tópicos relacionados con el Tema.
(*) El Autor es Profesor de la Escuela Nacional de Administración y Hacienda Pública adscrito al Área Jurídica e integrante del Cohorte V del Programa Gerencia de Especialización de Impuestos Municipales (PEGIM V) de esa misma Casa de Estudios.
