PROCEDENCIA O NO PARA LOS MUNICIPIOS DE POSEER RÉGIMEN ESTATUTARIO
FUNCIONARIAL PROPIO I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Como se han
encabezado muchas de estas entregas donde se hace mención a la circunstancia de
las discusiones en sesiones de clase sobre distintos aspectos, esta es una de
ellas nuevamente, para fortuna de quienes hemos abrazado la hermosa tarea de
compartir conocimientos y recibir los de nuestros educandos.
Surgió un debate
sobre la procedencia o no para los municipios de dictar ordenanzas en materia
funcionarial, habida cuenta las normas que al respecto posee la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), resultando obligado hablar de la
autonomía.
Cuando se
abordan temas como la autonomía del nivel local necesariamente llega a la mente
del estudioso del Derecho lo que la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (CRBV, 1999) y la LOPPM señalan como principios.
Ambos textos
normativos coinciden que comprende:
·
- Elección de sus autoridades, lo que se ha
entendido que los alcaldes y concejales son funcionarios de elección popular,
no así otros como el Síndico Procurador Municipal, Contralor Municipal o el
Secretario Municipal, a título de ejemplo, quienes acceden a sus cargos por
previsión legal distinta.
- Gestión de las materias de su competencia, donde
se dan cita los distintos tipos de competencia: propias, concurrentes,
descentralizadas y delegadas. Para el caso que hoy ocupa estas líneas es lo que
más se aproxima al tema.
- Creación, recaudación e inversión de sus
ingresos.
- Controlar, vigilar y fiscalizar los ingresos,
gastos y bienes municipales como también las operaciones derivadas de ellos.
- Legislar en las materias de su competencia, al
igual que la organización y funcionamiento de los órganos locales. Se relaciona
con los distintos instrumentos jurídicos municipales: ordenanzas, acuerdos,
reglamentos, decretos, resoluciones, providencias, órdenes, lo que puede
vincularse con la gestión de competencias.
Si bien es
cierto que las organizaciones públicas requieren personal (funcionarios,
obreros, contratados) para el desempeño de sus competencias, no lo es menos que
debe existir normativa legal que regule la actividad.
En efecto, la
CRBV indica que
“La ley
establecerá el Estatuto de la Función Pública mediante normas sobre
el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o
funcionarias de la Administración Pública y proveerá su
incorporación a la seguridad social.
La Ley
determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios
públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos.” (Subrayado E.L.S.)
De la transcripción anterior lo primero que se
desprende es que se trata de un tema de reserva legal, lo que significa que
solamente el legislador podrá dictar el o los textos de rango legal que han de
regular la materia.
Aquí no se hace distinción si es emanada por el
órgano o habilitante, ya que no hay indicación expresa sobre materias donde no
pueda disponerse bajo esta última modalidad. La jurisprudencia y doctrina se inclinan por la no habilitación
a gobernadores ni alcaldes.
En segundo término, debe determinarse a cuál nivel
del poder público se destina la norma o si resulta indistinto a los ojos del
Constituyente porque puede abordarlo – lógicamente respetando la esfera
competencial – el ámbito nacional, estadal o municipal.
Como un tercer elemento está la expresión
“Administración Pública” por cuanto surge la duda si agrupa a los tres niveles
territoriales de poder público o solamente a alguno de ellos, lo que resolverá
más adelante.
Al respecto, la expresión “ley” aduce a la definición
constitucional de ser el producto de la sanción del cuerpo legislador (Asamblea
Nacional, Consejos Legislativos, Concejos Municipales) con los cuales se norman
comportamientos o situaciones; es el ejercicio de la función legislativa del Estado.
Se deja el encargo al legislador para evitar la
discrecionalidad en la toma de decisiones, desarrollando principios y conceptos
como la estabilidad, acceso mediante concurso o la imparcialidad, entre otros.
Basados en esta premisa está vedado al Ejecutivo, por
ejemplo, dictar normas por decreto sobre ingreso, ascenso, traslado, suspensión
o retiro por ser materia estatutaria. Distinto sería la escala salarial,
aumentos de salarios, entre otros.
Para el caso de la materia funcionarial se persigue
regular las relaciones entre los servidores o funcionarios públicos y los organismos
públicos, dejando a salvo que – en el caso de los entes con formas de Derecho
Privado - se aplicarán las normas de la legislación laboral, por así ordenarlo
el Decreto con rango y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública
(DLOAP, 2014) mientras que los institutos públicos o autónomos (entes con forma
de Derecho Público), se rigen por la legislación estatutaria.
Esa tarea a cargo del Legislador Nacional se cumplió
con la aprobación de la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002), cuyo objeto
es regular las relaciones entre la Administración en sus diversas expresiones
(nacional, estadal y municipal) con sus funcionarios públicos desde la
perspectiva de empleo público.
Mucho han discutido los abogados administrativistas y
laboralistas acerca del régimen estatutario; los primeros sostienen que la
relación de empleo público se rige por el Derecho Administrativo, lo cual
implica – en palabras de Manuel Rojas Pérez en su obra “Notas sobre Derecho de
la Función Pública”, Ediciones Fundación de Derecho Administrativo (FUNEDA),
Caracas, Venezuela, 2011 – la prelación del interés general, por lo que la
Administración fija unilateralmente las reglas que articulan como un estatuto
lo que le hace abstracto y objetivo.
Los laboralistas parten de la noción que el empleo
como parte del trabajo que deriva de un hecho social - como señala la Ley
Orgánica del Trabajo (2012) – no distinguiéndose en lo absoluto si se
desarrolla en el sector público o privado y confrontan a los administrativistas
con la remisión a los entes de Derecho Privado.
Acerca de la incorporación a la seguridad social de
los funcionarios y servidores públicos argumentan que se trata del derecho de
rango constitucional sobre esa materia y que la Ley del Seguro Social (2012)
tampoco distingue si se es asegurado por el sector público o privado, llegando
al extremo que aquél debe cancelar las contribuciones a que se refiere este
texto legal sin privilegios propios de las organizaciones de carácter
público.
Siguiendo a Gustavo Briceño y Joaquín Bracho Dos
Santos en su obra “Ley del Estatuto de la Función Pública” (Ley comentada),
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2004; al comentar el ámbito
de aplicación y objeto de la Ley señalan coincidentemente que regula las
relaciones de empleo público entre los funcionarios públicos y las
administraciones públicas nacional, estadales y municipales.
Sobre la posible lesión a la autonomía municipal con
la aprobación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, Francy Coromoto
Becerra de Ramírez reflexiona en su obra “La Función Pública en el ámbito
municipal venezolano”, Ediciones Fundación de Derecho Administrativo (FUNEDA),
Caracas, Venezuela, 2009, al plantear (i) si la Ley se aplica de manera
uniforme a los funcionarios locales, dado que las ordenanzas en materia de
personal han quedado derogadas o (ii), si por el contrario, siguen vigentes
aplicándose el texto nacional en cuestión de manera supletoria.
Se sugiere dar una lectura a otros artículos de quien
suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “La Organización Municipal”, “La
Potestad Organizativa en el ámbito municipal”, “Las competencias municipales”,
“Los Concejales”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “Régimen Legal del
personal municipal”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la
Administración Pública (LOAP)”, “Municipio y otras Entidades Locales”, “El
Territorio Insular Miranda”, “¿Institutos Públicos o Autónomos Municipales?”,
“La Comisión Central de Planificación”, “La Consulta Pública”, “La Iniciativa
Legislativa en el ámbito municipal”, “La Parroquia en la LOPPM de año 2010”,
“Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Ordenanzas y su
ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Planificación”,
“Los CLPP en la ley del año 2015”, “Municipio y Presupuesto”, “La Reconducción
Presupuestaria”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com
para tener mayor información.
No lo olvide, el país se construye desde sus
Municipios.
