¿Producen algún efecto jurídico las constancias de residencias emitidas por consejos comunales?

 

¿PRODUCEN  ALGÚN EFECTO JURÍDICO LAS CONSTANCIAS DE RESIDENCIAS EMITIDAS POR CONSEJOS COMUNALES?

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Con la creación de los Consejos Comunales como forma de organización social comunitaria en aras de la participación ciudadana, en los términos contemplados por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), la Ley Orgánica de los Consejos Comunales (2009), la Ley Orgánica del Poder Popular (LOPP, 2010), la Ley Orgánica de Registro Civil (2009), entre otros, desde las esferas gubernamentales no han cesado expresiones que se han hecho cotidianas como consejos comunales, comunas, poder popular.

-        ¿Qué es el Poder Popular en este contexto?

Se define al Poder Popular - de acuerdo con la (LOPP, 2010) - como el ejercicio pleno de la soberanía por parte del pueblo en lo económico, social, político, cultural, ambiental, internacional y en todo ámbito de desenvolvimiento y desarrollo de la sociedad, a través de diversas formas de organización hasta llegar al llamado estado comunal.

La Ley Orgánica del Poder Popular (2010) tiene previsto que sus principios rigen para todas las expresiones de agrupación del poder popular, ya que está concebida como el marco normativo sobre el cual se basa el ordenamiento con miras a conformar un sistema comunal.

Ejemplos lo constituyen los consejos comunales, las comunas, consejos de pescadores, consejos de trabajadores, entre otros.

-        ¿Cómo se conciben los Consejos Comunales y las Comunas?

·        Los Consejos Comunales, de acuerdo con la LOPP y la Ley Orgánica de Consejos Comunales (2009), están definidos como instancias de participación, articulación, integración entre los ciudadanos y las diversas organizaciones comunitarias, movimientos sociales y populares, que permita al pueblo organizado ejercer el gobierno comunitario y la gestión directa de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades, potencialidades y aspiraciones de las comunidades.

·        La Comuna, las cual tiene una Ley Orgánica (2010); basada en la integración de comunidades vecinas con una memoria histórica compartida, rasgos culturales, usos y costumbres que se reconocen en el territorio que ocupan y en las actividades productivas que les sirven de sustento. La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) lo incluye como entidad local pero – extrañamente – no se rige por sus disposiciones.

·        La Ciudad Comunal, lo cual no es otra cosa – según la (LOPP, 2010) – que la agregación de varias comunas en un ámbito territorial determinado. Es oportuno mencionar que se está discutiendo un proyecto de ley que las regule por la Asamblea Nacional.

·        Los Sistemas de Agregación Comunal, que por iniciativa popular surjan de los Consejos Comunales y las comunas.

 - ¿Cómo están conformados los Consejos Comunales?

Están integrados por la Asamblea de Ciudadanos, el Colectivo de Coordinación Comunitaria, la Unidad Ejecutiva, la Unidad Administrativa y Financiera Comunitaria y, por último, la Unidad de Contraloría Social.

Mencionados los instrumentos legales hay que precisar si se encuentran con la asignación de competencia para expedir constancias de residencias y los posibles efectos jurídicos que generen.

Al leer la Ley Orgánica de los Consejos Comunales (2009) les atribuye, a través de su Unidad Ejecutiva, conocer de “(…) las solicitudes y emitir las constancias de residencia de los habitantes de la comunidad, a los efectos de las actividades inherentes del Consejo Comunal, sin menoscabo del ordenamiento jurídico vigente”.

Ya esto arroja que hay la factibilidad de gestionarlas y obtenerlas de acuerdo con el procedimiento que se tenga fijado al respecto; el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, según sentencia de fecha 11 de febrero de 2021, así lo consideró al indicar que pueden emitir declaraciones de conocimiento que acrediten la dirección habitual y permanente de sus habitantes en los límites del ámbito geográfico de cada comunidad

En dicho fallo sentó lineamientos interpretativos al reputarlas como actos administrativos.

Si se pasea el analista por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (1981), se define al acto administrativo como toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la administración pública.

A tal conclusión llegó la Sala cuando adminiculó esto con la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014), la Ley Orgánica de Registro Civil (2009) y el Código de Procedimiento Civil (1990).

Partió de la base que, al atribuirse a los consejos comunales el supuesto que su constitución obedece a una finalidad de integración para el ejercicio de la participación en los asuntos públicos como gobierno comunitario, orientados a responder sus necesidades, potencialidades y aspiraciones, por lo que sus actuaciones se encuentran sujetas al control de la jurisdicción contencioso administrativa; entonces estamos frente a una entidad que puede dictar actos administrativos.

Con anterioridad el Máximo Tribunal fijó posición en este punto mediante decisión de la Sala Plena de fecha 05 de junio de 2014, citada en la sentencia mencionada de la Sala Político Administrativa del 11 de febrero de 2021.

Esto conduce a otro punto en Derecho Administrativo para tener referencia como son los denominados actos de autoridad, los cuales trata en su libro “Los Actos de Autoridad”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, el profesor Rafael Chavero, lo que se tocará en fecha posterior.

Al ser concebidas las constancias de residencias como actos administrativos poseen el tratamiento de la categorización de tales; esto es si son o no experticias, documentos, testimoniales, por ejemplo.

Cuando se investiga a cuál pertenecen, la conclusión arroja que corresponden a pruebas documentales, las cuales – según la doctrina entre muchas clasificaciones – son divididas en públicos y privados, por aquello de quien emanan y la fuerza probatoria.

En los últimos años ha venido incorporándose una nueva categoría, a los que se ha dado por llamar documentos públicos administrativos, toda vez que el Código Civil Venezolano (1982) al referirse a los públicos, incluye a los auténticos así:

“Artículo 1.357.- Instrumento público o auténtico es el que ha sido autorizado con las solemnidades legales por un Registrador, por un Juez u otro funcionario o empleado público que tenga facultad para darle fe pública, en el lugar donde el instrumento se haya autorizado.” (Cursivas mías)

 

“Artículo 1.359.- El instrumento público hace plena fe, así entre las partes como respecto de terceros, mientras no sea declarado falso: 1º, de los hechos jurídicos que el funcionario público declara haber efectuado, si tenía facultad para efectuarlos; 2º, de los hechos jurídicos que el funcionario público declara haber visto u oído, siempre que este facultado para hacerlos constar.”

 

“Artículo 1.360.- El instrumento público hace plena fe, así entre las partes como respecto de terceros, de la verdad de las declaraciones formuladas por los otorgantes acerca de la realización del hecho jurídico a que el instrumento se contrae, salvo que en los casos y con los medios permitidos por la ley se demuestre la simulación.”

Los estudiosos del derecho Probatorio y Procesal han estudiado este punto, señalando que es mas extenso y profundo que lo expresado por el legislador civil, razón por la que no se ahonda para no desviar el tema propio de la actividad local.

Con vista de lo anteriormente expuesto, siguiendo el criterio del Máximo Tribunal, las constancias de residencias expedidas por consejos comunales en el ámbito de sus competencias producen efectos jurídicos, ya que se equiparan a actos administrativos dictados por una entidad debidamente investida por obra de la ley, por lo que pueden ser promovidas como documentales públicas administrativas.

Una vez ingresadas las constancias de este tipo dentro de los actos administrativos, su sometimiento a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es total, en virtud que ésta contiene normas como los requisitos que debe llenar todo acto administrativo, tratamiento de las consecuencias, régimen de nulidades y recursos, entre otros.

A mayor abundamiento autores como Hildegard Rondón de Sansó, Cecilia Sosa Gómez o Allan Brewer Carías han hecho aportes significativos para el Derecho Público.

Inevitablemente este punto produce la evocación del recordado maestro Antonio Moles Caubet con su conocida joya de doctrina “El Principio de Legalidad y sus implicaciones”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela, 1974.

Para concatenarlo con la legislación actual el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública ((2014), la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (1981) permiten al estudioso vienen en auxilio, dado que la publicación del párrafo precedente se hizo bajo la vigencia de la Constitución Nacional de 1961 hoy sustituida por la (CRBV, 1999).

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “Los Poderes Públicos”, “Las Competencias Municipales”, “El Alcalde”, ”La Función Ejecutiva del Municipio”, “Los Concejos Municipales”, “Los Concejos Municipales”, “Los Concejales”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “¿Es lo mismo un acto administrativo municipal ilegal que de imposible ejecución?”, “Municipio y Principio de Reserva Legal Tributaria”, “Las Competencias Concurrentes”, “Importancia de las Leyes de Base”, “Municipio y Descentralización”, “Las Ordenanzas Municipales”, “La Gaceta Oficial Municipal, ¿Competencia del Alcalde o de Secretaría Municipal?”, “¿Puede una asamblea de ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza?”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y Responsabilidad Patrimonial”, “La Potestad Organizativa del Municipio”, “Municipio y Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”, entre otros que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

¿Es importante para un Municipio contar con legislación ambiental? II

 

¿ES IMPORTANTE PARA UN MUNICIPIO CONTAR CON LEGISLACIÓN AMBIENTAL? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) dentro de las llamadas entidades locales ha previsto instancias que le permiten ampliar su radio de acción, inclusive más allá de su territorio, contando – obviamente – con la debida tramitación legislativa.

Se trae a colación porque su relación es estrecha con los llamados Medios de Gestión, previstos también por la mencionada Ley, en aras de su autonomía.

Dos ejemplos lo constituyen los Distritos Metropolitanos y las Mancomunidades.

De los primeros se puede decir que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) ordena – en términos mandatorios - que una ley especial establecerá la unidad, no solamente en lo político sino también con lo territorial, de la ciudad de Caracas de un sistema de gobierno municipal a dos niveles, que comprenda los municipios del Estado Miranda (Gran Caracas: Baruta, Chacao, El Hatillo y Sucre) como el o los que integren el Distrito Capital (actualmente solo está el Municipio Libertador).

Para ello la Asamblea Nacional aprobó la Ley Especial sobre la Organización y Régimen del Distrito Capital y la Ley Especial del Régimen Municipal a 2 niveles del Área Metropolitana de Caracas (2009); con miras a crear las esferas de coordinación necesarias para la gobernabilidad de tan importante espacio en la vida nacional.

La Ley creó el sistema de gobierno municipal a dos niveles y los dividió en: 

1.- Metropolitano, para la totalidad de territorial metropolitana integrada como ha quedado establecido, denominándolo como Área Metropolitana de Caracas.

2.- Municipal, para cada entidad local en los municipios que la conforman de acuerdo con lo previsto por los artículos 169, 174 y 175 constitucionales, desarrollados por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010).

Ello existió hasta que, por un acto de la Asamblea Nacional Constituyente (2017), se suprimió.

Otra latitud fue el Alto Apure, integrada por el llamado Distrito del Alto Apure;   la Asamblea Nacional aprobó la Ley que crea el Distrito del Alto Apure (LDAA, 2001). Conformado por los municipios José Antonio Páez y Rómulo Gallegos, ambos del Estado Apure, siguiendo para ello las normas de la Ley de División Político Territorial del Estado Apure, dictada por el órgano legislativo estadal.

Su asiento principal fue la ciudad de Guasdualito, ubicada en el Municipio Páez. Poseía personalidad jurídica y patrimonio propio, lo que – obligatoriamente – conlleva hacia la noción de autonomía; en efecto, la (LDAA , 2001) lo reconoce, llegando a referir en materia de presupuesto, control, entre otros, hacia otros textos normativos que lo regulan.

Su sistema era a dos niveles, lo cual significa que hubo un régimen distrital y municipal.

Como ocurrió en Caracas, la Asamblea Nacional Constituyente (2017) lo suprimió.

Resulta menester que quien aquí escribe no emite valoración sobre lo sucedido, sino que se limita a reseñarlo, porque – de contarse con ellas a la fecha - pudieron ejercer su rol y construir un bastión importante para el combate contra los ilícitos ambientales, tanto en lo administrativo como apoyo a lo judicial, dado que una ordenanza de alcance metropolitano-distrital de esta materia así lo hubiera consagrado y dotado de más herramientas a los alcaldes locales.

Una entidad metropolitana está concebida para actuar como organismo de organización, acoplamiento, consulta y desarrollar programas de asistencia técnica en el ejercicio de las competencias municipales sin menoscabar la autonomía de rango constitucional como legal, especialmente las de tipo concurrente, como vivienda, turismo, ambiente, protección civil, seguridad ciudadana, salud, entre otras. Igualmente en las propias del ámbito local.

Lo importante es que la finalidad de coordinación de una instancia de este tipo, para el caso de lo ambiental, sea constituirse en la fundamentación para dictar políticas públicas que tiendan a la mejor calidad de vida de sus ciudadanos, donde se tomen decisiones a problemas comunes como cambio climático, ciclo del agua, manejo de animales en situación de calle o mascotas, ruidos, ordenación del espacio, entre otros,  con fundamento en las normas previstas por la Constitución de la República (1999), tomando en consideración las leyes nacionales mencionadas como otras que pudieren contribuir, aun cuando no sean directamente de carácter ambiental.

Sobre las Mancomunidades son otra forma de expresión de los llamados medios de gestión municipal, ya que nace como una forma asociativa para la realización de materias específicas; generalmente se conciben para el área de servicios públicos, tales como: aseo urbano y domiciliario, distribución de agua potable, gas doméstico, entre otros.

Esto significa que forman parte de la administración pública descentralizada, pues – como se indicó en el párrafo precedente – constituyen un derecho de asociación que poseen los municipios.

Su instalación es producto del acuerdo voluntario entre dos o más municipios, sean o no colindantes, de la misma o no entidad federal; para la ejecución de materias de su competencia, es decir, las del nivel local.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) reconoce la existencia de esta forma de gestión municipal. De hecho, establece que podrá asumir una o varias competencias por la materia, pero no podrá hacerse de cargo de todas.

Se les reconoce personalidad jurídica y patrimonio independiente de los municipios que le dieron origen; sin embargo, la (LOPPM,2010) estatuye que no podrán comprometerlos más allá de los límites estatutarios a tal efecto.

Ahora bien, para evitar la duplicidad de competencias a cargo de entes locales, las mancomunidades deben contar con la aprobación de los respectivos consejos locales de planificación de políticas públicas (CLPP); este paralelismo podría también existir con otros nacionales o estadales y con ello la correspondiente duplicidad innecesaria en los presupuestos, por lo que se hace necesario su inclusión en las instancias de planificación.

En tal sentido, Hernán Acosta Falcón en su obra “El Poder Público Municipal” (Vadell Hermanos Editores, Caracas, 2008) incluye una serie de acotaciones tomando en cuenta los lineamientos generales contenidos años después por el Decreto con rango, valor y fuerza de  Ley Orgánica de Administración Pública (2014), mencionando – entre otros – los siguientes:

• Obligación de informar sobre su gestión y rendir cuentas.

• Obligación de especificar ingresos, naturaleza y origen.

• Limitación de realizar operaciones de crédito público.

Es menester recordar que este instrumento legal contiene normas organizativas que son aplicables de forma supletoria, dado que la (LOPPM, 2010) es el marco regulatorio por excelencia creado por el legislador nacional para desarrollar los principios constitucionales relativos al Poder Público Municipal, existiendo todo un sistema de aplicación de fuentes de derecho en el ámbito local; de igual forma este último también incluye los mismos principios más otros propios.

Los fines que se persiguen con una ordenanza de gestión ambiental son planificar y coordinar  el control de las magnitudes de las variables hidrológicas, climáticas, de la calidad del aire y agua, los niveles permisibles de ruido urbano, protección de la atmósfera protección y regulación de los suelos,  la recolección y el tratamiento de los residuos y desechos urbanos de origen doméstico y comercial no peligrosos, el cumplimientos de las normas para protección de la flora, la fauna, la biodiversidad y otras que le sean aplicables.

Un elemento pertinente para una ordenanza de esta naturaleza seria la incorporación de un régimen tributario y económico, ya que permitiría el fomento de inversión y generación de empleos o emprendimientos.

Los incentivos por el cumplimiento o acatamiento de determinadas políticas ambientales prioritarias, pudiera tomarse como elemento a considerar para exoneraciones totales o parciales en el pago de obligaciones fiscales.

Al respecto cabe recordar la definición que establece el Código Orgánico Tributario (2020).

Por ejemplo, con el alumbrado público, concertar con la autoridad nacional que se revierta o transfiera al ámbito local generando el compromiso del empleo de energías alternas como la solar para la alimentación de las estructuras del servicio provocando ahorros importantes.

Se podría incluir en los procesos licitatorios del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (2014) dentro de las condiciones y pliegos la comprobación del cumplimiento de iniciativas ambientales, como el uso de tecnologías o energías limpias con puntajes positivos y preferencia en la escogencia para contratar con las entidades municipales y metropolitanas como política pública.    

Una vez más, la actividad administrativa de fomento puede brindar herramientas de gran ayuda mediante incentivos de inversión o de protección.

Sobre ella, siguiendo a Eloy Lares Martínez en su “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela – nos legó el Maestro - que es la acción desarrollada por la Administración encaminada a estimular, ayudar y proteger las empresas privadas, cuyas tareas sean favorables al interés general.

Es importante aclarar permite  el alcance del concepto “empresa”, pues no debería tomarse en el sentido estricto de sociedad mercantil, sino toda iniciativa de los particulares – entendido desde las ciencias de la Administración – constituida como unidad de producción, capital (dinero, herramientas, maquinarias, mobiliario y demás bienes), trabajo, personas (socios, administradores, trabajadores) en función del desarrollo de una actividad – generalmente lucrativa – de servicio u otras categorías con ánimo de permanencia en el tiempo, nombre y finalidad.

Esto puede corresponder tanto al sector público como privado, ya que existen proyectos o ejecutorias donde se asocian ambos; lo que da pie para el estudio de las formas descentralizadas  y el holding público, en sus casos, propios del Derecho Administrativo.

A diferencia de sus antecesoras, la actividad de fomento no tiene tendencia hacia la limitación de derechos (policía) ni la realización prestacional (servicios públicos) en pos de la satisfacción de necesidades colectivas, sino que – partiendo de la definición supra – se inclina hacia la promoción, creación, funcionamiento.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de la autoría de quien suscribe denominados “De las Competencias Municipales”, “De la Organización y Gestión Municipal”, “Municipio y Ambiente”, “Los Espacios Públicos”, “Medios de Participación”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Medios de Gestión”, “El Cabildo Abierto”, “Autogestión y Cogestión”, “El Catastro Municipal”, “El Alcalde”, “El Concejo Municipal”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda”, “El Paisajismo como elemento integrador del espacio urbano”, “El Presupuesto Participativo”, “Gestión de Servicios Públicos Municipales”, “¿Institutos Autónomos o Públicos Municipales?”, “La Autonomía Municipal”, “¿Ilegales las Asociaciones de Vecinos”, “La Comisión Central de Planificación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “La Concesión como medio de gestión municipal”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Planificación Pública y Popular”, “La Contraloría Social”, “La Fiscalización en materia de urbanismo”, “Municipio y Ordenación”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “La Iniciativa Legislativa en el Municipio”, “La Justicia de Paz Comunal”, “La Justicia Municipal”, “La Ordenanza de Convivencia Ciudadana”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”, “Las Mancomunidades”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Los Servicios de Alcantarillado, Canalización y Disposición de Aguas Servidas”, “La Ordenanza de Gestión de Agua”, “Municipio y Gestión Integral de Basura”, “Municipio Y ley de Gestión de Riesgos”, “Municipio y Protección  de Animales”, “Municipio y Protección Civil”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “ Los Servicios Desconcentrados Municipales”, “La Ordenanza de Gestión Ambiental”, “Municipio y Protección Civil”, “Municipio y reforma habilitante 2014:   Conservación y Mantenimiento de Bienes Públicos”, “Municipio y Actividad de Fomento”, entre otros que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para obtener mayor información.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

 

 

¿Es importante para un Municipio contar con legislación ambiental? I

 

¿ES IMPORTANTE PARA UN MUNICIPIO CONTAR CON LEGISLACIÓN AMBIENTAL? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Así como la tributación y otras tantas temáticas – entre las que cuentan los servicios públicos - el ambiente forma parte de lo que quien escribe denomina como competencias transversas, ya que poseen un nivel de afectación sin distingo, lo cual va más allá de la presente generación en sus efectos o consecuencias.

Venezuela no escapa de ello dentro de un contexto global; para muestra está el cambio climático.

Partiendo de la organización territorial de Venezuela en nacional (República), estados y municipios, sin contar las restantes menciones a que se refiere la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), las cuales se dan por incluidas en aras de la brevedad, la materia ambiental está presente en cada nivel; un ejemplo está en lo concerniente al servicio de aseo urbano y domiciliario, siendo – en sentido amplio – el manejo de desechos sólidos, para solamente referirse a una sola de las aristas de esto mucho mayor.

Si  se conserva como base del ejemplo, las competencias del ámbito nacional son variadas, por lo que requiere conocer distintas especialidades para un criterio gerencial y ponderar los diferentes intereses en juego, ya que – si lo observa bien – se relaciona con asuntos como la contaminación fabril o industrial y los beneficios para la economía, finanzas, empleo y otros elementos de la vida en sociedad.

Imagine que por las bondades en ingresos que podrían reportar la explotación minera o maderera, se haga indiscriminadamente acabando reservorios de aguas, bosques, fauna y flora; la clase de presente y futuro que se está labrando. Cualquier persona con mediana cultura responde inmediatamente que vamos a una franca destrucción con ciclos de hambre y penurias.

No en balde se han creado carreras, que dan lugar a profesiones como la Ingeniería de Conservación de Recursos Naturales, Economía Agrícola, Sociología del Desarrollo; o especialidades como la Planificación, Derecho Administrativo, Derecho Ambiental, Derecho Tributario, Derecho Municipal, entre otras.   

Es por ello necesario que la legislación intervenga activamente balanceando cada uno y colocándolo en su sitio respectivo; esta misma noción es valedera para lo municipal, que ha sido – y es – columna vertebral en el ánimo de quien suscribe para destacar lo valioso de lo local y descentralizado en aras del desarrollo del país, siempre por encima de las concepciones ideológicas.

Al estudiar el marco regulatorio venezolano, se encuentra el analista con la circunstancia de disponer nuestra Carta Fundamental (1999)  una gama de derechos y deberes ambientales, lo que pasa por el mandato al nivel nacional (República) de la fijación de un régimen legal que señale el rumbo de las políticas públicas en distintas materias.

Lo ambiental es uno de esos; aquí intervienen activamente tanto el Poder Ejecutivo como Legislativo Nacional, pudiendo unírseles como apoyo o asesoría consultiva en tal tarea el Judicial y el Ciudadano.

Véase algunos ejemplos legislativos nacionales en este sentido.

La Ley Orgánica del Ambiente (2006),  establece la coordinación y armonía como principios de las competencias locales, por cuanto esto es una de las llamadas concurrentes; al leer este texto, se busca enfatizar la obligación indeclinable del Estado,  es decir, en todos los ámbitos del poder público (nacional, estadal o municipal), bien sea en lo central como en lo descentralizado: proteger el ambiente, la diversidad biológica, genética, procesos ecológicos, espacios como los parques nacionales, monumentos naturales y otras áreas de importancia.

En idéntico sentido apunta la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), por aquello de encontrarse este nivel más cercano al ciudadano; allí se consagran – como asignaciones municipales - competencias relacionadas con la materia ambiental, tales como la ordenación urbanística, donde a través de instrumentos jurídicos ha venido legislando sobre la materia a su cargo, se aprueban ordenanzas que regulan aspectos como:

·        el desarrollo urbano local (PDUL)

·        Zonificación.

·   Procedimientos urbanísticos (generalmente denominadas Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura y Construcciones o sobre Construcciones Ilegales);

·    Tributos vinculados con lo urbanístico (Ordenanza de Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, Ordenanza sobre Contribuciones Especiales por Mejoras o por Incremento de Intensidad de Uso Urbanístico), entre otras.

Para el ámbito local lo ambiental es una competencia concurrente de vital importancia, puesto que de allí se generan gran cantidad de asuntos de interés local, como el catastro, control urbanístico, transporte y tránsito terrestre, tributación, servicios públicos; ya que interactúan para el desempeño del quehacer diario en la vida municipal. 

Nótese como el Constituyente y el Legislador Nacional han conferido a los municipios regular – dentro de su esfera territorial en cada uno, obviamente – hechos o asuntos que dan pié a la aprobación de ordenanzas sobre ruidos, circulación de vehículos en el área urbana, terminales de pasajeros, gestión en aguas, desechos (basura), bosques, animales (mascotas, de calles, libres), entre otros.     

La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983) se vincula con los aspectos relacionados con la ordenación del territorio, entendiéndose como la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral.

La Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) regula la ordenación del desarrollo urbanístico en todo el territorio nacional con el fin de procurar el crecimiento armónico de los centros poblados. Comprende el conjunto acciones y regulaciones tendentes a la planificación, desarrollo, conservación y renovación de los centros poblados.

La Ley de Calidad de Agua y Aire (2015) busca – como su nombre lo indica – la fijación de mecanismos de control para emisiones y factores contaminantes del aire, las condiciones sobre las cuales se deben manejar los residuos y desechos gaseosos – en el presente caso – con miras a la protección del ambiente.

Las regulaciones sobre materiales peligrosos, sustancias y sustancias se remitieron a la Ley de sustancias, materiales y desechos peligros (2001); las concernientes con desechos sólidos no peligrosos se regulan por la Ley de Gestión Integral de la Basura (2010).

Otros instrumentos jurídicos nacionales con esa filosofía que permiten la sana convivencia en los espacios, son:

·        Ley de Aguas (2007).

·        Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento (2007).

·        Ley de Bosques (2013).

·        Ley Penal del Ambiente (2012).

·        Ley para la protección de la fauna doméstica, libre y en cautiverio (2009).

·        Ley de sustancias, materiales y desechos peligrosos (2001), entre otras.     

Con insumos como estos, los municipios – siempre y cuando cuenten con la competencia respectiva – también procuran contar con herramientas que faciliten la gestión en aras de calidad de vida, donde la participación ciudadana y los medios de gestión hacen posible tal cometido.

Uno de ellos puede ser la Ordenanza de Gestión Ambiental, lo cual permite agrupar organizadamente las distintas regulaciones y evitar la dispersión de esfuerzos, recursos humanos y materiales, sin dejar de considerar su interacción con los municipios vecinos, lo estadal ni nacional.   

Para eso se suele dictar una Ordenanza de Gestión Ambiental, la cual regula aspectos como:

1.-Ordenación urbana con criterio ambiental.

2.- Identificación, diagnóstico y recuperación de los pasivos ambientales.

3.- Fomento del uso de tecnologías limpias, del uso de equipos de bajo consumo eléctrico y de reducción de residuos, aprovechamiento de aguas grises para su empleo en usos no potables.

4.- Reducción de riesgos y adaptación al cambio climático.

5.- Instrumentos fiscales e incentivos económicos a implementarse.

 Una Ordenanza de esta naturaleza debe considerar el manejo de temas como:

·   la conservación y saneamiento ambiental, más allá del simple barrido de calles y avenidas para su   recolección y posterior traslado; reducción – por no decir erradicación – de procesos que menoscaben   la calidad ambiental.

·       Fomento de la participación ciudadana, con tareas de educación y formación.

·       Uso de materiales de construcción más ecológicos; acciones con las autoridades de seguridad ciudadana o protección civil en la aplicación de normas sobre riesgos socio naturales y tecnológicos;

·       Manejo de animales como macotas o en situación de calle; dotación de servicios públicos como el agua; reforestar o repoblar zonas urbanas con las especies vegetales adecuadas,  entre otros.

Adicionalmente, al hacer las concordancias con la Ordenanza de Convivencia Ciudadana, Policía Municipal, Tránsito y Circulación, Uso de Espacios Públicos, Obras Públicas,  entre otras, por ejemplo, se podría construir un bloque gerencial para mejorar la calidad de vida y disminuir la realización de daños al ambiente, las personas y sus bienes.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de la autoría de quien suscribe denominados “De las Competencias Municipales”, “De la Organización y Gestión Municipal”, “Municipio y Ambiente”, “Los Espacios Públicos”, “Medios de Participación”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Medios de Gestión”, “El Cabildo Abierto”, “Autogestión y Cogestión”, “El Catastro Municipal”, “El Alcalde”, “El Concejo Municipal”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda”, “El Paisajismo como elemento integrador del espacio urbano”, “El Presupuesto Participativo”, “Gestión de Servicios Públicos Municipales”, “¿Institutos Autónomos o Públicos Municipales?”, “La Autonomía Municipal”, “¿Ilegales las Asociaciones de Vecinos”, “La Comisión Central de Planificación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “La Concesión como medio de gestión municipal”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Planificación Pública y Popular”, “La Contraloría Social”, “La Fiscalización en materia de urbanismo”, “Municipio y Ordenación”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “La Iniciativa Legislativa en el Municipio”, “La Justicia de Paz Comunal”, “La Justicia Municipal”, “La Ordenanza de Convivencia Ciudadana”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”, “Las Mancomunidades”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Los Servicios de Alcantarillado, Canalización y Disposición de Aguas Servidas”, “La Ordenanza de Gestión de Agua”, “Municipio y Gestión Integral de Basura”, “Municipio Y ley de Gestión de Riesgos”, “Municipio y Protección  de Animales”, “Municipio y Protección Civil”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “ Los Servicios Desconcentrados Municipales”, “La Ordenanza de Gestión Ambiental”,“Municipio y Protección Civil”, “Municipio y reforma habilitante 2014:   Conservación y Mantenimiento de Bienes Públicos”, “Municipio y Actividad de Fomento”, entre otros que aparecen publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para obtener mayor información.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

 

¿Puede el Municipio dar sus bienes inmuebles en arrendamiento? II

 

¿PUEDE EL MUNICIPIO DAR SUS BIENES INMUEBLES EN ARRENDAMIENTO? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Continuando acerca de la experiencia del trabajo realizado durante la sesión de clases, resulta oportuno traer la relación entre el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos ((2014), el cual tiene por objeto sentar las normas y principios que regulan sobre órganos y entes públicos lo referente con los procesos que permitan de manera integral y coherente la adquisición, uso, administración, mantenimiento, registro, supervisión y disposición de los bienes públicos.

Existe coincidencia de este instrumento legal con el Código Civil Venezolano (1982) en la concepción sobre bienes del dominio público y privado, al igual que con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010). 

Aquí es importante recalcar, como en otras ocasiones, la autonomía municipal por cuanto nunca puede existir una relación jerárquica entre el nivel nacional y estadal frente al local por expreso mandato de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) al consagrar disposiciones organizativas y autonómicas de los integrantes del Poder Público, especialmente cuando menciona expresiones como cooperar y coordinar para la realización de los fines del Estado, al igual que el hecho de ser un país federal.

En el primero de los textos mencionados no existe prohibición expresa para el arrendamiento de bienes, lo que va en concordancia con autores como los maestros Eloy Lares Martínez y Germán Acedo Payarez.

Del primero en su célebre “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; nos enseña que la noción de contrato es idéntica tanto para el sector público como el privado, lo que puede tomarse del Código Civil Venezolano (1982) es la misma en el dominio público como en el privado, puesto que son acuerdos de voluntades creadores de situaciones jurídicas.

En idéntico sentido – dice el mencionado autor - opera hacia el arrendamiento, con las salvedades de las normas legales – sobre las cuales quien aquí escribe no va a expresar juicios de valor – dictadas en los últimos años por vía habilitante como:

·        El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Arrendamiento Inmobiliario (2000).

·        Decreto con rango, valor y fuerza de contra el desalojo y la desocupación arbitraria de vivienda (2011)  (lo que se conoce popularmente como el Decreto 8190).

·        Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda (LRCAV, 2011) o

·        el dictado en materia de arrendamiento de uso comercial (2014), entre otros.

Basados en el principio de especialidad normativa prelarían sobre la ley sustantiva civil (1982).

Si se parte de normas organizativas de la actividad estatal, el arrendamiento encaja dentro de las competencias nacionales, por lo que el Municipio tiene vedado - de forma absoluta - dictar normas o actos administrativos tendentes a la fijación de cánones (regulación), desocupación (quedando a salvo las competencias urbanísticas que se refieren a otros puntos), reintegros, cumplimiento o resolución de contratos en cuanto al fondo de estos, entre otros.

Asimismo, es conveniente el estudio y revisión de una sentencia dictada por la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 30 de abril de 2021 (Caso: El Mesón de la carne en vara C.A. vs. Inversiones Santomera C.A.), dadas las connotaciones – sobre las cuales tampoco se ha de emitir juicio de valor en estas líneas - que allí se mencionan en relación con el contrato locativo y los bienes ejidales.  

El profesor Acedo, en su obra “Régimen Tributario Municipal Venezolano”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1999, aporta que la administración financiera del Municipio atraviesa tres (3) etapas:

  ·       Provisión de fondos o recursos, lo que se da por diversas vías como la tributación, explotación de sus bienes, entre otras

·         Administración de los recursos. 

·        Redistribución; no es otra cosa que asignar nuevamente, para el cabal cumplimiento de los fines del Estado.

A la luz de los preceptos constitucionales donde el Municipio sobre autonomía puede gestionar las materias de su competencia, así como dictar normas sobre ellas, la administración de sus bienes, derechos y recursos; siendo el arrendamiento un contrato de simple administración, no habría inconveniente para ello debiendo atenerse a las normas generales de la materia como las de control y presupuesto.

Luego de ello se dirigió la sesión a las competencias del Juez de Paz por aquello de resolver alternativamente conflictos.

Seguidamente se pusieron de manifiesto tanto la norma constitucional que los consagra como  la Ley Orgánica de la Justicia de Paz Comunal (LOJPC, 2012), quedando aclarado que tampoco podrían dictar actos que están reservados a órganos nacionales como la Superintendencia Nacional de Arrendamientos de Vivienda (SUNAVI) o la de los Derechos Económicos (SUNDDE), ni los Tribunales de la República en las asignaciones acotadas supra.

Distinto es la materia de convivencia donde poseen facultades tomando como base la (LOJPC, 2012), la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes (LOPNNA 2015), la Ley para la Protección para la Fauna Doméstica, Libre y en Cautiverio (LPFDLC, 2009), entre otras, pero jamás involucran una fijación rental (regulación), reintegro u otras.

De allí que se les recomienda a los jueces de paz ser muy cautelosos al momento de conocer una denuncia que contenga elementos ajenos a las competencias asignadas por la (LOJPC, 2012) puesto que podría originar acciones legales de diversa índole, incluidas las de amparo y revisión constitucional.                                       

El aporte que hace el Municipio en materia de viviendas suele ser en la donación de terrenos – generalmente ejidales - para su construcción en los planes nacionales, puesto que se vinculan con la ordenación urbanística, ya que – en gran número –no cuentan con la posibilidad de sostener un esfuerzo de grandes magnitudes como este y se prefirió adscribirlo a la República por lo macro que implica, aun cuando la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) y otras del sector, dirigen su radio hacia las de interés social pero es allí, como se mencionó, donde hay más demanda y menor capacidad de pago de los créditos.   

Por otra parte, los municipios no suelen tampoco contar con viviendas para alquiler – actuando como arrendador ni arrendatario – en coherencia con lo expresado.

 En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Municipio y Ley Orgánica de Gestión Comunitaria”, “Municipio y reforma habilitante 2014:  Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio y Ambiente”, “El Catastro Municipal”, “De la Hacienda Municipal”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “Municipio y Patrimonio Cultural”, ”Los Ejidos”, “¿Realmente los ejidos son imprescriptibles e inalienables?”, “Municipio y Urbanismo”, “Organización y Gestión Municipal”, “De las Competencias Municipales”, “Medios de Gestión”,” “De los medios de participación”, “Municipio y Presupuesto”, ““Municipio y reforma habilitante 2014:  Ley de Planificación Pública y Popular”,  “El Consejo Federal de Gobierno”, “La Contraloría Social”, ”Municipio y Servicios Públicos”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “La Ley de los CLPP del año 2015", “Municipio y reforma habilitante 2014:  Conservación y Mantenimiento de Bienes Públicos”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico”, “Los Servicios Desconcentrados Municipales”, “La Ordenanza de Gestión Ambiental”, “El Alumbrado Público”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “La Conurbación”, “¿Cédula o Ficha Catastral?”, “Municipio y Ley de Bosques”, ”La Nomenclatura Urbana”, “Municipio, Obras y Vías Públicas”, “La Contribución por Plusvalía”, “La Ordenanza sobre Áreas Verdes”,  entre otros, que pueden ser encontrados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com  para obtener mayor información sobre lo aquí tratado.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.       

 

 

¿Puede el Municipio dar sus bienes inmuebles en arrendamiento? I

 

¿PUEDE EL MUNICIPIO DAR SUS BIENES INMUEBLES EN ARRENDAMIENTO? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

La pregunta objeto de estas líneas surgió durante una sesión de clases, lo que llevó a la realización de un ejercicio que involucró a los estudiantes y las conclusiones se plasman en la presente publicación, para que sirviera como material de apoyo al momento de prepararse ante evaluaciones futuras.

Cuando se formuló la pregunta sobre la definición de arrendamiento, la respuesta fue unánime de que se trata de un contrato previsto por el Código Civil Venezolano (1982) y otras leyes, como se observa con locales comerciales y viviendas, por ejemplo.

Al averiguar sobre los elementos del contrato, tampoco hubo mayor dificultad porque identificaron el rol de los sujetos contratantes, causa, objeto; que es un contrato bilateral, nominado, oneroso, entre otros.

Seguidamente, se pasó a explorar la posibilidad del Municipio para actuar en una relación arrendaticia.

Surgió un grupo que manifestó negativa porque al ser oneroso, es decir, se percibe beneficio lucrativo, lo que no está comprendido dentro de una categoría social porque debe ser benéfico, ya que esto implica – según su decir – que se está en el ejercicio de un acto de comercio, lo que no es dable por mandato del Código de Comercio Venezolano (1955), que pauta:  

“… la Nación, los Estados, el Distrito Federal (hoy Distrito Capital) y los Municipios no pueden asumir la cualidad de comerciante, pero pueden ejecutar actos de comercio…” (Paréntesis y cursivas de E.L.S.)

La norma invocada pareciera complicar la situación porque no aclara el hecho que no puede ser comerciante, pero podría ejercer actos típicos de naturaleza mercantil.  

Sometido a debate salió a relucir que es un error que el Municipio se comporte como benefactor en todos los casos, ya que requiere recursos para la satisfacción de necesidades colectivas, por lo que se tendrá que ponderar el interés público en juego.

Se encomendó la lectura de autores como Roberto Goldschmidt, Pedro Pineda León y René de Sola; éste posee una obra específica sobre los inmuebles y  la factibilidad de ser bienes en el comercio, pese a que el Código sustantivo mercantil (1955) no regula este punto, dejando incertidumbre y el analista debe hacer uso de otras fuentes para su estudio, siendo el caso de los autores aquí mencionados, lo que se llevó a cabo a través de la magia de internet, quedando aclarado el punto.        

Al analizar la cotidianidad, se encuentra que el arrendamiento puede ser solución para gestionar sus competencias, ya que no siempre puede contar con recursos para la compra o expropiación de bienes en ese sentido.

También, por razones de conveniencia, no hace falta adquirir un inmueble de grandes proporciones porque se requiere por breve tiempo,  temporal, es decir, con carácter no permanente; un ejemplo, podría ser una festividad o temporada.  

Después se argumentó que, como contratación que hace una entidad pública, debe seguirse el procedimiento del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (2014), ya que el Municipio está dentro de los órganos sometidos a su normativa.

Examinado el texto en referencia se encontró una disposición expresa que exime al Municipio de tramitarlo a través de los procesos licitatorios allí contenidos, como concurso abierto, concurso cerrado o consulta de precios.  

Otro de los puntos tocados fue el control, desde la perspectiva del Concejo Municipal y/o la Contraloría Municipal; se concluyó que al no ser un acto de disposición, cae en los llamados actos de simple administración, la Alcaldía podría realizarlo tomando en cuenta aspectos como el presupuestario, cuyas regulaciones se encuentran – además de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) – en el  Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector público (LOAFSP, 2015), así como el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014), contentivo de normas acerca de la organización de las entidades públicas y de actuación general.

Similar al punto sobre contratación pública apareció en escena el llamado contrato administrativo, por estar involucrado un sujeto de Derecho Público.

Se entiende por contrato administrativo aquel donde se persigue un fin de interés público, donde no se está en una relación paritaria o de igualdad, ya que uno de los contratantes representa el interés general y el otro el privado de la contratista.

Para el Derecho Administrativo uno de los temas más polémicos es de la contratación por la administración, ya que surgen los que favorecen la corriente que da existencia a los contratos administrativos, así como también están sus detractores.

Se trajeron a la sesión de clases lecturas de autores como Eloy Lares Martínez y Allan Brewer Carías, quienes han escrito sobre el punto. El primero, en su conocido libro “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas; nos enseña que la noción de contrato prevista por el Código Civil Venezolano (1982) es la misma en el dominio público como en el privado, puesto que son acuerdos de voluntades creadores de situaciones jurídicas.

El mencionado Código sustantivo reconoce al regular la personería jurídica a la República, estados, distritos, municipios y demás entes cuando reza “… la Nación y las entidades políticas que la componen…”; sino por el elemento consentimiento que se rige – en forma previa para darlo – con mayores exigencias que para el caso de los particulares.

Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), establece que la rama ejecutiva del municipio (Alcaldía) es quien está facultado para celebrar y suscribir contratos, previo cumplimiento de las formalidades y trámites pertinentes.

Una duda que fue planteada se trató de la relación entre los municipios y el  Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (DLOBP, 2014), ya que en éste  se regulan algunos contratos que celebren las entidades públicas, referidas hacia sus bienes, entre los que se incluye el arrendamiento.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Municipio y Ley Orgánica de Gestión Comunitaria”, “Municipio y reforma habilitante 2014:  Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio y Ambiente”, “El Catastro Municipal”, “De la Hacienda Municipal”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “Municipio y Patrimonio Cultural”, ”Los Ejidos”, “¿Realmente los ejidos son imprescriptibles e inalienables?”,“Municipio y Urbanismo”, “Organización y Gestión Municipal”, “De las Competencias Municipales”, “Medios de Gestión”,” “De los medios de participación”, “Municipio y Presupuesto”, ““Municipio y reforma habilitante 2014:  Ley de Planificación Pública y Popular”,  “El Consejo Federal de Gobierno”, “La Contraloría Social”, ”Municipio y Servicios Públicos”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “La Ley de los CLPP del año 2015", “Municipio y reforma habilitante 2014:  Conservación y Mantenimiento de Bienes Públicos”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico”, “Los Servicios Desconcentrados Municipales”, “La Ordenanza de Gestión Ambiental”, “El Alumbrado Público”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “La Conurbación”, “¿Cédula o Ficha Catastral?”, “Municipio y Ley de Bosques”, ”La Nomenclatura Urbana”, “Municipio, Obras y Vías Públicas”, “La Contribución por Plusvalía”, “La Ordenanza sobre Áreas Verdes”,  entre otros, que pueden ser encontrados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com  para obtener mayor información sobre lo aquí tratado.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.       

 

¿Pueden los Municipios donar los inmuebles de su patrimonio? II

 

¿PUEDE UN MUNICIPIO DAR EN DONACIÓN LOS INMUEBLES  DE SU PATRIMONIO? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Quedaba pendiente el tratamiento de los bienes inmuebles que conforman el patrimonio del municipio como bienes públicos, dada su naturaleza, lo que permitirá dar el enfoque integral para responder el planteamiento inicial.

El nivel local forma parte de la Administración Financiera del Estado, el cual se encuentra integrado – a su vez – por el sistema tributario, planificación, contabilidad pública, tesorería, presupuesto, crédito público y bienes.

Ello en razón que - como entidad territorial - debe cumplir con normas en materia financiera pública, sin dejar de lado que posee la competencia para gestionar lo concerniente con su administración, autonomía, control, funcionamiento, gobierno y organización; como ordena la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) y  desarrolla la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

Otros instrumentos que perfilan las acciones que despliega el ámbito local en el campo de sus finanzas son el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (DLOAFSP, 2015) y los de sus componentes, como sucede con la planificación,  tributario y bienes públicos, mediante el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2014), Código Orgánico Tributario (2020) y el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos ((DLOBP, 2014), respectivamente.

La actividad financiera del Municipio - siguiendo a Germán Acedo Payarez en su obra “Régimen Tributario Municipal Venezolano”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1999 -  atraviesa tres etapas:

·       Provisión de fondos o recursos, lo que se da por diversas vías como la tributación, explotación de sus bienes, entre otras

·         Administración de los recursos. 

·      Redistribución; no es otra cosa que asignar nuevamente, para el cabal cumplimiento de los fines del Estado.

Un ejemplo se observa en el campo presupuestario, donde – una vez percibidos los ingresos– son pasados para su adjudicación con miras a cubrir gastos como sueldos o pagos de proveedores;  en esta secuencia – para efectos de su comprensión – al captar la administración tributaria las sumas por conceptos de impuestos, tasas y contribuciones,  se entregan para su administración y redistribución, siguiendo los parámetros específicos cuando sea por contabilidad pública, tesorería, por ejemplo.

Una vez cumplida la misión de aquélla los otros sistemas – cada quien en su esfera de competencia – ejerce su rol. 

-          ¿La administración financiera municipal es algo unitario o lo integran varias estructuras?

Así como el nacional, está conformada por los sistemas de bienes, contabilidad, planificación, presupuesto, tesorería y tributario. 

De conformidad con la (LOPPM,2010) se ejercerá en forma planificada con arreglo a los principios de legalidad, eficiencia, celeridad, solvencia, transparencia, rendición de cuentas, equilibrio fiscal y de manera coordinada con la hacienda nacional y estadal, sin perjuicio de su autonomía. Todo en concordancia con el Decreto con rango, valor y forma de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (DLOAFSP, 2015).

Generalmente se asocian los bienes al ordenamiento civil, pues de él nacen toda serie de orientaciones que – en lo público – han dejado impregnada su marca con los años; tal ha sido la consideración por las universidades que dictan la carrera de Derecho, que incluyen una asignatura denominada Derecho Civil Bienes, unida a las de Derecho de Obligaciones, Sucesiones, Contratos y Garantías de manera obligatoria para poder optar al título de Abogado.

Autores como Gert Kumerow, Enrique Lagrange, José Luis Aguilar Gorrondona, Manuel Simón Egaña, Eloy Maduro Luyando, María Candelaria Domínguez Guillen, entre otros, vienen de vieja data sentando cátedra con sus obras sobre esta rama del saber. 

Sin embargo, también existe la de Derecho Administrativo - con similares características - que estudia las relaciones entre los particulares y la organización pública como las que derivan de ésta de forma introspectiva.

Aquí se dan cita otro insuperable grupo de maestros como Antonio Moles Caubet, Eloy Lares Martínez, Luis H. Farías Mata, Cecilia Sosa Gómez, Hildegard Rondón de Sansó, Román Duque Corredor, Allan Brewer Carías, entre otros, cuya obra pública, literaria, judicial y docente permanece como válido referente en estos tiempos.

Cuando el Estado decide legislar sobre sus bienes, no hace otra cosa que el debido cuidado para su manejo, lo que equivaldría en Derecho Romano a la expresión de atención o diligencia del buen padre de familia, que no es más que el máximo empeño que se espera en la crianza de los hijos o mantenimiento de quienes están a su cargo.

Hay que destacar el rol del Municipio dentro de la estructura del Estado, pues buena parte de sus competencias transcurren en el campo prestacional, lo que le vincula con servicios públicos: aseo urbano y domiciliario,  transporte público; otras actividades que si bien no se corresponden con estos - en sentido estricto - le brindan apoyo, como es el caso del ornato, parques, plazas, ordenación urbanística, justicia de paz, policía, cementerios, entre otros. 

El sistema de bienes resulta de vital importancia para la buena marcha de la gestión local; de allí que la legislación nacional lo incluya como parte de él.

La concepción de los bienes obedece a una naturaleza de tipo jurídico, pues las diferencia de las cosas que son porciones del mundo exterior. Para que alguna llegue a ser objeto de derecho es menester que sea tomada en consideración por las normas y obtenga una clasificación.

Nerio Perera Planas en su “Código Civil Venezolano”, ley comentada, Ediciones Magón, Caracas, Venezuela, 1984; recoge una cita del maestro Kumerow; donde expresa que:

“… cosa es todo cuanto existe en la naturaleza (excepto el hombre, la persona humana), aun cuando se trata de un objeto material ajeno a la idea de apropiación. Los bienes son las entidades  que proporcionan al hombre alguna utilidad y son susceptibles de apropiación, actual o virtual…”

Se trata de (i) objetos susceptibles de valor económico o en dinero, así como también las cosas, (ii)  pudiendo ser de naturaleza mueble, es decir, aquellas que se desplazan por sí misma o por fuerza exterior (vehículos, lanchas) y, (iii) las que se encuentran inmovilizadas, como ocurre con las inmuebles (casas, galpones, edificios).

Emilio Calvo Baca en el libro “Código Civil Venezolano”, ley comentada, Ediciones Libra, Caracas, Venezuela,  (1984) haciendo una comparación entre cosa y bien, tiene más amplitud ésta, mientras que aquélla se entiende solamente las corporales (un predio, un animal); por bien – además de lo perceptible o tangible en sí – los derechos sobre éstas que procura al hombre alguna utilidad. El Código Civil lo estudia de manera enunciativa.

Manuel Simón Egaña aporta para esta discusión en su conocido “Bienes y Derechos Reales”,   Editorial Criterio, Caracas, Venezuela que, en Venezuela, la distinción entre cosas y bienes no resulta tan relevante y debe entenderse que cuando el legislador civil utiliza el vocablo cosa lo hace refriéndose a la segunda.

Para que cambie de situación – continúa el profesor Egaña (Ob. Cit.) - obedece a una función económico-social, puesto que el Derecho solo toma como mecanismo regulatorio de la conducta de los hombres en forma individual y social, lo que debe

• revestir un particular interés;
• pasar por una utilidad, debe ser aprovechable a fines que interesen al hombre;
• tiene que ser apropiable, presentar la posibilidad de su sujeción jurídica por parte de una persona. 

-          ¿Cómo define la Ley Orgánica del Poder Público Municipal los Bienes Municipales?

De acuerdo con la (LOPPM, 2010) son bienes municipales aquellos muebles e inmuebles que por (i) cualquier título formen parte del patrimonio del Municipio, (ii) los destinados en forma permanente a algún establecimiento público o servicio local,  (iii) los asignados a un ramo de su administración.

-          ¿Cómo se clasifican los Bienes Públicos?, ¿Opera idénticamente en lo municipal?

El (DLOBP, 2014), como también lo hace la (LOPPM, 2010) recoge las aportadas por el Código Civil Venezolano (1982) de bienes de dominio público y del dominio privado, aunque hacen alusión a lo espacial.

1.- Dominio Público y Privado.

Si bien este Código no ofrece una definición, el maestro José Luis Aguilar Gorrondona en su libro sobre “Bienes y Derechos Reales”, Ediciones Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela; viene en auxilio cuando los caracteriza como

(i)                  aquellos no susceptibles de propiedad privada, (inalienables e imprescriptibles),

(ii)                (ii) partiendo de la noción que obedece a mandato del legislador por tratarse de una afectación de la autoridad,

(iii)               (iii) bien sea para servicio público o de otra naturaleza.

Ejemplos de los pertenecientes al dominio público son las plazas, parques, espacios acuáticos lacustres, ríos, mar territorial, espacio aéreo, yacimientos mineros o de hidrocarburos, baldíos, ejidos,  entre otros.

Obviamente, se puede observar de esta lista que no todos los enunciados son estrictamente municipales, pero es de su interés porque sus competencias pueden ser ejercidas – en algunos casos – a nivel local sobre los particulares que actúan en ellos, pudiendo mencionarse la tributación.

Un ejemplo lo constituye el hito jurisprudencial de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal mediante un recurso de interpretación intentado por el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia (2004); aquí se observa la interacción de bienes nacionales, estadales y municipales junto con particulares, bien sea contratistas o concesionarios, en consonancia con la norma constitucional sobre la inmunidad frente a la potestad tributaria local.

Al analizar la decisión se puede entresacar que se encuentran presentes las características de los bienes del dominio público que se expresan a continuación.

Tienen como esencial – desde la óptica municipal -  que son inalienables e imprescriptibles, salvo que el Concejo Municipal los desafecte, previa opinión favorable del Síndico Procurador Municipal y del Contralor Municipal, así como la consulta con el Consejo Local de Planificación de Políticas Públicas (CLPP). 

Los bienes del dominio privado son aquellos que no estando comprendidos expresamente dentro del dominio público. No están destinados al uso público ni afectados a un servicio público.

2.- Territorial y Extraterritorial.

Desde esta perspectiva los clasifica como bienes públicos nacionales, estadales, distritales y municipales, definiéndolos como aquellos del dominio público o privado – en cada ámbito.

Pareciera referirse únicamente a los órganos, dado su carácter central, por cuanto poseen autonomía y personalidad jurídica (República, estados, distritos y municipios); sin embargo, las descentralizadas también pueden tener asignados bienes muebles o inmuebles, ya que la legislación no hace distinción.

Más bien, como pueden gozar de personalidad jurídica y autonomía, de acuerdo con el instrumento de creación,  no tendrían mayor problema haciendo las consideraciones del caso, pudiendo mencionar las fundaciones y empresas públicas.

Sobre este punto se puede consultar también el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), ya que contiene las pautas de organización administrativa.  

Sin embargo, puede darse el caso que se posean bienes situados fuera del territorio de la entidad, lo que es excepcional; ello ocurre – por ejemplo – cuando existe una mancomunidad:  figura asociativa constituida por dos o más municipios colindantes o no, de la misma o de diversas entidades federales.

Aun cuando posea personalidad jurídica, no deja de existir el interés patrimonial del Municipio; en idéntico sentido se aplica cuando de la mancomunidad deriven empresas, fundaciones u otras.  

A diferencia de los bienes del dominio público, los pertenecientes al privado podrían enajenarse – siguiendo al Código Civil Venezolano (1982) – de conformidad con la ley (ordenanza en el caso de los municipios) que les concierne.

La (LOPPM, 2010) ha previsto que la legislación nacional sobre bienes se aplica supletoriamente, haciendo valer la autonomía de rango constitucional la cual comprende, entre otras cosas,

-          elección de sus autoridades

-          gestionar las materias de su competencia

-          crear, recaudar e invertir sus ingresos

-          dictar el ordenamiento jurídico municipal

-       organizarse con la finalidad de impulsar el desarrollo social, cultural y económico sustentable en las comunidades y los fines del Estado.

Por otra parte el mencionado instrumento normativo pauta que la adquisición, enajenación, administración, conservación, custodia, mejora, restitución, desincorporación y demás operaciones que tengan por objeto bienes municipales se rigen por las ordenanzas y demás instrumentos jurídicos dictados por los municipios.

Esa legislación nacional a la que se ha aludido es el (DLOBP, 2014), ya citado en estas líneas supra, sumándose la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (2010), el Decreto con rango valor y fuerza de Ley Orgánica contra la Corrupción (2014) y el Decreto con rango valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014).

Hay dos instrumentos jurídicos nacionales que se relacionan con los bienes públicos; son ellos:

Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural (1993), la cual tiene por objeto establecer los principios que han de regir la defensa del Patrimonio Cultural, comprendiendo su investigación, rescate, preservación, conservación, restauración, revitalización, revalorización, mantenimiento, incremento, exhibición, custodia, vigilancia, identificación y todo cuanto requiera su protección cultural, material y espiritual.

Este instrumento normativo señala que es una obligación prioritaria del Estado, lo cual debe ser entendido como un encargo a cada uno de los niveles que lo integran, es decir, nacional, estadal y municipal, bien sea en lo central como descentralizado.

En idéntico sentido, también hay legislación acerca de un sector de la población que poseen una forma de vida que puede resultar distinta a lo que se conoce por quienes no conviven con ellos en razón de su hábitat.

Se trata de los indígenas; esto no significa que carezcan de normas.

-     Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural (1993), la cual tiene por objeto sentar los principios que han de regir la defensa del Patrimonio Cultural, comprendiendo su investigación, rescate, preservación, conservación, restauración, revitalización, revalorización, mantenimiento, incremento, exhibición, custodia, vigilancia, identificación y todo cuanto requiera su protección cultural, material y espiritual.

-          Ley de Patrimonio Cultural de los Pueblos y Comunidades Indígenas (2009), cuyo norte es establecer las condiciones para identificar, salvaguardar, preservar, rescatar, restaurar, revalorizar, proteger, exhibir y difundir el patrimonio cultural de los pueblos y comunidades indígenas, como expresiones y elementos constitutivos de su identidad cultural.

¿A quién le compete la gestión del Sistema de Bienes Municipales?

Por disposición constitucional y desarrollada por la legislación, compete al Alcalde ser el administrador de la hacienda pública municipal, lo que comprende el sistema de bienes; el control lo ejercen el Concejo Municipal, el Consejo Local de Planificación (CLPP) y la Contraloría Municipal.

Partiendo de la noción que el Municipio puede administrar su patrimonio y que la donación entra en las categorías de actos de disposición, por cuanto se traslada la propiedad, se requiere en el sector público consultar si ello es factible de acuerdo con el ordenamiento, puesto que la premisa básica es que se gestionan bienes ajenos, es decir, de los ciudadanos en general, resultando los funcionarios unos servidores públicos y ello implica rendición de cuentas.

Sobre el punto, la (LOPPM, 2010) estatuye que cuando se pretende enajenar un bien municipal se requiere que sea presentada la correspondiente autorización del Acalde al Concejo Municipal, lo que también pasa por otras esferas de control en sus etapas, dado que puede existir alguna ordenanza que refiera el conocimiento del asunto a la opinión previa y favorable de la Contraloría y Sindicatura Municipal, dadas sus funciones.

Esto únicamente aplica para los bienes del dominio privado, lo que se ha hecho mención aquí, por cuanto los del dominio público – por naturaleza – no son enajenables, a menos que sean desafectados por el Concejo Municipal y demás formalidades como las anotadas; bastaría con imaginar si ello pudiere concederlo cuando se trate de una vía pública, plaza, parque o un monumento histórico.

La respuesta es negativa. 

Siguiendo las enseñanzas del célebre maestro en Derecho Administrativo Eloy Lares Martínez (Ob. Cit.),  la noción de contrato prevista por el (CCV, 1982) es la misma en el dominio público como en el privado, puesto que son acuerdos de voluntades creadores de situaciones jurídicas.

En otra oportunidad se tratarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “Organización Municipal”, “Competencias Municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza?”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “El Concejo Municipal”, “Los Concejales”, “Procedencia o no para Habilitar Legislativamente a un Acalde”, “¿Puede un Municipio ejercer el Poder Punitivo del Estado en materia tributaria”, “Municipio y Principio de No confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o no de la Destitución del Alcalde por improbación de la Memoria y Cuenta por el Concejo Municipal”; “Municipio y Control Interno”, “El Sistema Tributario Venezolano”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos” “Las Contribuciones Municipales”, “Las Contribuciones Municipales, ¿ingreso ordinario o extraordinario?”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”; “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Las Tasas”, “¿Precio o Tasa para el servicio de Aseo Urbano?”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “La Tesorería Municipal”, “¿Puede un Municipio adquirir bienes por vía de donación, sucesión o herencia?, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.