LAS EMPRESAS MUNICIPALES I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Me consultaban alumnos de la
Cátedra Universitaria acerca de la finalidad de las Empresas Municipales y
otros aspectos, lo que generó actividades en clase, asignaciones para
sesiones posteriores, así como estas entregas.
Es frecuente ver desde cualquiera de los niveles territoriales de Poder Público recurrir a la creación de empresas para la satisfacción de necesidades colectivas de la más variada índole.
Generalmente son utilizadas en
las áreas de bienes y servicios, como la distribución de alimentos, banca,
seguros, electricidad o el aseo urbano y domiciliario.
El Municipio en Venezuela no es
la excepción.
En palabras del profesor Eloy
Lares Martínez en su célebre “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones de
la Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela, las define como
aquellas compañías anónimas en las cuales el Estado (Municipio en el caso que
nos ocupa) es el titular de la totalidad de las acciones o de la mayor parte de
ellas.
Para Jesús Caballero Ortiz en su
libro “Las Empresas Públicas en el Derecho Venezolano”, Editorial Jurídica
Venezolana”, Caracas, 1982, la noción de empresa pública es fundamentalmente
económica y no jurídica.
Añade a esto que la palabra
empresa tomada del lenguaje económico no tiene ningún contenido jurídico
preciso mientras que, el calificativo de pública, tiene una significación
puramente orgánica.
Allan Brewer Carías en su obra
“Régimen Jurídico de las Empresas Públicas en Venezuela”, Ediciones del Centro
Latinoamericano para el Desarrollo (CLAD), Caracas, 1980, señalaba un hecho
mantenido hasta el presente; expresó que
el sector público ha seguido las formas previstas por el Código de
Comercio (1955).
Resulta significativo que el
Código se encuentra todavía vigente para
la fecha, pese a la existencia de proyectos modificatorios sin resultado, con las derogatorias parciales de
disposiciones por aprobación de leyes en materias como seguros, comercio marítimo,
por ejemplo, de competencia nacional.
Efectivamente, el Decreto con
rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP,
2014) el cual tiene por objeto regular la organización y estructuras de las
entidades públicas, recoge las normas
básicas relativas sobre las empresas públicas, bien sea con participación mixta
o exclusiva, a través de otras entidades oficiales (institutos autónomos,
República, estados o municipios) o con único accionista.
Por mandato de éste se aplican a
los municipios algunas de sus disposiciones, las que resultan de utilidad –
desde la perspectiva organizacional – especialmente para la creación y
funcionamiento, entre otros, que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal
(LOPPM, 2010) no regula con profundidad
Esta Ley no define a los entes,
aunque les da la potestad a los ámbitos locales de elegir y ejecutar el modo de
gestión que consideren más conveniente para el gobierno y administración de sus
competencias, lo cual pueden llevar a cabo:
1.- Por sí mismos, mediante
organismos que dependan jerárquicamente de ellos, propias de la gestión de
administración centralizada, lo cual no es el tema de estas líneas.
2.- Utilizando formas de la administración
descentralizada, entre las que se encuentran las empresas municipales.
La LOPPM desarrollando el mandato
constitucional de fomentar la participación ciudadana señala que el municipio
está en la obligación de fomentar la creación de empresas de economía social,
tales como cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas.
Materias donde se ha evidenciado
están el aseo urbano y domiciliario, ornato público, entre otras.
También se debe hacer justicia
campos como la planificación o presupuesto participativo, por ejemplo; en los
que los ciudadanos elevan propuestas concretas en conjunto con las autoridades
para solucionar problemas en sus zonas de influencia inmediata.
Ello – visto con una visión de
conjunto – permite sumar esfuerzos para la construcción de un mejor país desde
la célula primaria de la organización venezolana: el municipio.
La descentralización ha
contribuido con el desarrollo de procesos de participación ciudadana donde las
comunidades se involucran activamente para la satisfacción de requerimientos
específicos; aquí el municipio ha jugado un importante papel.
Esto va en consonancia con la
autogestión y cogestión con miras a facilitar la participación de las
comunidades en la gestión municipal.
Por su parte, el DLOAP (2014)
aporta una definición y otros lineamientos que pueden resultar útiles para el
tratamiento de este tema.
En primer lugar, le da la categoría de ente a:
1.-Toda organización
administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad jurídica propia.
2.-Sujeta al control, evaluación
y seguimiento de sus actuaciones por parte de sus órganos rectores, de
adscripción y de la Comisión Central de Planificación.
De acuerdo con las normas de
organización municipal las empresas municipales tienen que ver con la función ejecutiva o
administrativa, por lo que están bajo la estructura de la Alcaldía, por ser
ésta el órgano ejecutivo o de gobierno. Es
pertinente recordar la norma de la LOPPM (2010) que atribuye al alcalde ser el
máximo jerarca dentro de estas funciones o competencias.
En segundo término, para la
creación de una empresa municipal se requiere la aprobación de un decreto por
el alcalde que se someterá al concejo municipal, a quien le compete autorizar o
no, así como también deberá contarse con la opinión previa del Síndico
Procurador Municipal y del Contralor Municipal, siguiendo las normas de la
LOPPM, adicionalmente a las de la LOAP (2014).
Este acto administrativo deberá
indicar el objeto y sus competencias, determinación de la forma organizativa,
ubicación en la estructura – lo que ya se explicó – así como también las
previsiones y asignaciones
presupuestarias.
Por cuanto se toma como
referencia el Código de Comercio Venezolano para la constitución de una
sociedad mercantil a la hora de crear una empresa municipal, se establece que
contará con una asamblea de accionistas, bien sea con un único o compartido de
acuerdo con lo acordado mediante el decreto del alcalde.
Aquí podría ocurrir el caso de
una empresa con único accionista (el municipio) o distribución de porcentajes
entre entidades públicas o privadas; sin embargo, para abordar correctamente el
término de empresa municipal debe poseer un porcentaje accionario igual o mayor
al cincuenta por ciento (50%).
Se debe indicar la persona que
ejercerá la administración, la función deliberativa sobre los asuntos de mayor
entidad y el control; partiendo del Código de Comercio la asamblea de
accionistas es la máxima autoridad interna, a quien deberán subordinarse los
demás órganos de la sociedad.
Ahora bien, como quiera que hay
inversión pública en ella, también se aplican normas de Derecho Público, tales
como las referidas a bienes públicos, presupuesto, control, entre otras, que se
encuentran en el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes
Públicos (2014), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP, 2015), la Ley orgánica de
la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal
(2010), entre otras, sin perjuicio de las ordenanzas municipales de bienes,
presupuesto, contraloría, entre otras.
A esto debe sumarse las nociones
de control de tutela, adscripción y planificación centralizada por mandatos
legales.
De igual manera, la
administración suele quedar en manos de un cuerpo colegiado (junta directiva)
designado – por ejemplo – por el alcalde
con la intervención mediante sometimiento a aprobación previa del órgano legislativo local o únicamente por
aquél. La tendencia es esta última.
Ocurre en la práctica diaria el caso que, dentro de
la estructura de la empresa municipal, sean designados funcionarios del tren
ejecutivo local, pudiendo – inclusive – ser el alcalde.
Aquí es importante tomar en
consideración que no podrán cobrar remuneración alguna por la previsión de la
Constitución de la República y la LOPPM sobre la exclusividad del desempeño en
cargos públicos remunerados simultáneamente, con la salvedad de los académicos
o docentes, que no constituyan lo que se denomina en el ámbito funcionarial y
laboral como cabalgamiento de horarios, por ejemplo. La aceptación bajo remuneración del segundo trae implícita la renuncia del primero.
Existe otro elemento de la no
procedencia de contratación con el ente sobre bienes o rentas del municipio,
salvo los que se celebren como usuarios del servicio; un ejemplo es el servicio
de aseo urbano y domiciliario.
Hay que tomar en cuenta que no se
podrán crear nuevos órganos o entes que supongan duplicación de las
competencias de otros hay existentes sin suprimir o restringir la competencia de estos.
A su vez, en dicho instrumento,
se instruye a la Sindicatura Municipal para la creación y demás pasos, tales
como:
1.- Redacción del acta constitutiva
y estatutos sociales.
2.-Trámites ante el Registro
Mercantil, de conformidad con lo previsto por el Código de Comercio Venezolano
(1955) y el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Registro Público y
Notariado (2014): presentación del acta constitutiva y estatutos sociales,
decreto de creación publicado en la Gaceta Oficial Municipal, entre otros;
otorgamiento.
3.-Inscripción ante la
Administración Tributaria Nacional; ejemplos son el Registro de Información Fiscal
(RIF) a cargo del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria
(SENIAT); como patrono en el Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) o el Instituto Nacional de
Capacitación y Educación (INCES).
Ello para dar cumplimiento al
Código Orgánico Tributario (2014) y las leyes que regulan materias como las
aquí escritas que sean administraciones tributarias.
4.- Inscripción ante otras
instituciones no tributarias nacionales, tales como el de entidad de trabajo,
horarios, libros especiales, entre otros, competencia de las autoridades
administrativas del trabajo, de conformidad con lo previsto por la Ley Orgánica
del Trabajo (2012) o el Fondo de Ahorro Obligatorio de Vivienda (FAOV) de acuerdo con el Decreto con rango, valor y
fuerza de Ley del Régimen Prestacional
de Vivienda y Hábitat (2008).
Es oportuno recordar que el Fondo
se concibió con carácter tributario en sus inicios y por decisión del Máximo
Tribunal se modificó hacia una obligación administrativa.
5.-Publicación en la Gaceta Municipal.
Ahora bien, el ordenamiento
jurídico no solamente permite que el Municipio pueda hacerse de una empresa y
llevarla a la esfera gubernamental; así
como se puede crear una empresa municipal, también sería viable adquirirla
mediante la compra accionaria a sus dueños o a través de cesión o cualquiera
otra vía contractual, por solo mencionar las consensuales.
Una forma reconocida por el
ordenamiento también es participar en otra ya creada, bien sea pública o
privada. Obviamente, se deben observar las disposiciones acerca del dominio y
control accionario.
Como un tercer elemento, no deben
obviarse algunos principios contenidos en la LOAP ya que están referidos con la
organización administrativa; cabe mencionar los siguientes:
1.- Legalidad.
2.- Administración al servicio
del ciudadano.
3.- Responsabilidad Fiscal.
4.-Control de Gestión.
5.- Eficacia.
6.- Eficiencia en la asignación y
utilización de los recursos públicos.
7.- Suficiencia, Racionalidad y
Adecuación de los medios a los fines institucionales.
8.- Simplicidad, Transparencia y
Cercanía Organizativa hacia las personas.
9.- Coordinación, Cooperación,
entre otros.
Estos principios interactúan con
los previstos por la LOPPM (2010), pudiendo enumerar:
1.- Corresponsabilidad social.
2.-Planificación.
3.-Descentralización.
4.-Transferencia a las
Comunidades, Participación Ciudadana, entre otros.
Se sugiere al lector dar un
vistazo a unos artículos de mi autoría denominados “De la Competencia
Municipal”, “De la Organización y Gestión Municipal”, “ Los CLPP en la ley del
año 2015”, “Los Consejos Comunales según su ley orgánica de año 2009”, “Medios
de Gestión Municipal”, “La Contraloría Social”, ”Municipio y Planificación”,
“Municipio y Servicios Públicos”, “Municipio y Presupuesto”, “De la Hacienda
Municipal”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la
Administración Pública”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de
Bienes Públicos” “La Parroquia en la LOPPM del año 2010”, “De los Medios de
Participación”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “Potestad Tributaria vs.
Potestad Reguladora”, “El Área Metropolitana de Caracas” “El Cabildo
Metropolitano de Caracas”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de
Compensación Interterritorial”, “El Distrito Capital”, “Gestión de Servicios
Municipales”, “La Administración Tributaria Municipal”, “La Autonomía Municipal”,
“La Cogestión y Autogestión en el ámbito municipal”, “La Comisión Central de
Planificación”, “Las Mancomunidades Municipales”, “Municipio y Control Interno”,
“Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Regionalización Integral para el
Desarrollo Socio Productivo”, “El Mobiliario Urbano”, entre otros, que aparecen
publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com
En otra oportunidad se tocarán
aspectos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
