EL IMPUESTO MUNICIPAL
SOBRE JUEGOS Y APUESTAS LÍCITAS I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Me consultaban unos estudiantes
de la Cátedra Universitaria cómo se ha modificado el ordenamiento jurídico,
especialmente en lo tributario local, tras los cambios legislativos producidos
desde la habilitante del año 2014 al Presidente de la República.
Partiendo que la Asamblea
Nacional aprobó una ley habilitante al Ejecutivo Nacional, se publicaron en la
Gaceta Oficial de la República gran cantidad de decretos con rango, valor y
fuerza de ley, entre los cuales se recuerdan los de especies alcohólicas,
tabacos y sus derivados, Código Orgánico Tributario, entre otros.
Obviamente, también por vía
ordinaria, se aprobaron disposiciones legales que tienen relación con la
tributación, pese a no ser leyes estrictamente del área.
Ejemplo de esto lo constituye (i)
la Ley Orgánica para la Protección de los Niños, Niñas y Adolescentes (LOPPNA,
2015), en la que – para el tributo que nos ocupa – fija una prohibición de
ingreso y permanencia de niños y adolescentes en casinos, casas de juego y
lugares donde se realicen apuestas.
Cuando en ésta se hace alusión a
actividades de juego se entiende que son aquellas que – dentro del proceso
educativo y formativo - aporten elementos positivos, como los valores
familiares o ciudadanos, por ejemplo, en aras del sano crecimiento emocional,
tomando en cuenta la edad y otros factores, lo cual difiere sustancialmente de
la manera como se maneja en adultos con las
apuestas y juegos.
Pese a no constituir una ley de
carácter tributario se erige en un texto normativo que incide en los
contribuyentes dedicados a la actividad lúdica, ya que es política pública que
los sujetos sometidos a aquélla deben ser objeto de protección y tratamiento
especial por su condición de personas en procesos de formación.
De hecho, la LOPNNA no grava
manifestaciones de riqueza de ninguna índole; por el contrario, consagra el
principio de gratuidad, ya que las solicitudes, pedimentos, demandas y demás
actuaciones que se lleven a cabo en el sistema de protección se harán en papel
común y sin estampillas, como tampoco se podrá cobrar emolumento, derecho ni
remuneración.
(ii) Otro caso similar es la Ley
de Responsabilidad Social en Radio, Televisión y Medios Electrónicos (Ley RESORTE,
2010 y reimpresa en 2011) con estipulaciones sobre publicidad y transmisión de juegos
de envite y azar, como loterías, bingos, carreras de caballos, entre otros, que
denigren del trabajo como hecho social y proceso fundamental para alcanzar los
fines del Estado, o en los cuales
participen niños y adolescentes.
La publicidad de solicitudes de
fondos con fines benéficos, ya sea peticiones directas de recursos económicos o
materiales o a través de la compra de un bien o servicio, deberán identificar
claramente la persona natural o jurídica que administrará los fondos y la labor
social a la que serán destinados.
Ello – entre otras razones -
motivó escribir estas líneas.
La actividad tributaria grava los
juegos y apuestas lícitas. Se inicia haciendo esta aclaración porque no todas
las apuestas y juegos están tolerados por la ley.
Obviamente, por interpretación,
al gravar los “ilegales” se les está dando un manto de legalidad porque se
considerarían permitidos, lo cual – por vía de consecuencia - excluiría de la
situación de violación de las normas.
Siguiendo a Allan Brewer Carías
en su obra “Consideraciones sobre el régimen jurídico de los juegos y apuestas”
publicada en la Revista Tachirense de Derecho Nº 02 del año 1992, definió el
juego y la apuesta; expresa que el contrato de juego es aquél por el cual las
partes se prometen que una de ellas obtendrá una ganancia determinada que depende
de la mayor o menor destreza o agilidad de los jugadores, de sus combinaciones
o en mayor o menor escala, del azar.
Mientras que, para la apuesta, es
una convención en cuya virtud dos partes, una que afirma y otra que niega un
hecho determinado, se prometen recíprocamente cierta ganancia que obtendrá
aquella de las dos que resulte que tenía razón, una vez comprobado el hecho de
que se trate.
Del párrafo anterior se desprende
que ambos son contratos aleatorios, según el Código Civil Venezolano (1982), cuando
para ambos contratantes o para uno de ellos, la ventaja depende de un hecho
casual.
En la obra “Derecho de
Obligaciones (Derecho Civil III)”, de Eloy Maduro Luyando, publicada por el
Fondo Editorial Luis Sanojo, Colección Grandes Juristas; al estudiar la
clasificación de los contratos, se refiere a los aleatorios indicando que las
prestaciones de una o alguna de las partes dependen de un hecho casual,
denominado también “álea” y, por lo tanto, varían en su extensión si el hecho
se produce o deja de producirse.
Continúa el célebre “Maestro de
Obligaciones” que, en el contrato aleatorio, cuando se celebra, las partes no
conocen la extensión de las prestaciones de un modo determinado, sino que tal
circunstancia dependerá de la realización o no del hecho casual previsto.
Esto es de gran importancia para
la distinción entre las competencias nacional y local al legislar,
especialmente sobre el hecho generador y la base imponible, puesto que son
elementos claves para evitar posteriores acciones legales judiciales como ha
ocurrido cuando los contribuyentes o las administraciones tributarias han
argumentado lesiones en sus derechos e intereses acudiendo al Máximo Tribunal,
el cual se ha pronunciado en repetidas oportunidades restableciendo el orden
jurídico infringido.
Tan esto así que se han venido
realizando – aunque no lo realizaran de forma mancomunada - esfuerzos
legislativos en lo municipal como nacional, sus respectivas administraciones
tributarias competentes y los jueces para regularizar lo referente a este
sector, el cual genera ingresos nada despreciables.
La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (1999) señala que es competencia del Poder Nacional la
legislación en materia de loterías, hipódromos y apuestas en general,
correspondiéndole a la Asamblea Nacional aprobar los textos normativos en
referencia, conforme el procedimiento constitucional.
Por otra parte, la misma Carta
Fundamental le permite al municipio dentro del elenco de ingresos propios,
gravar la actividad de juegos y apuestas lícitas. Ello significa que los
concejos municipales pueden aprobar ordenanzas sin que implique interferencias
entre ambos poderes.
Ahora bien, como quiera que los
juegos y apuestas generen enriquecimientos que tienen su origen en las
ganancias fortuitas, esto conlleva a una coexistencia con el Poder Nacional,
puesto que a éste también le compete gravarlas; tal es el caso – por ejemplo -
del Impuesto sobre la Renta y la Ley de Impuesto sobre Juegos y Azar (2007).
Aquí vuelve a cobrar vida el
criterio jurisprudencial y doctrinario sobre la posibilidad de gravar un mismo
patrimonio desde distintos hechos imponibles, sin que ello constituya
infracción de normas, ya que difieren – para el presente caso - el implementado
por el municipio al que hace el nivel nacional.
Veamos la situación.
La Ley de Impuesto sobre la Renta
(LISLR, 2015) – como su nombre lo dice, en líneas generales – grava las rentas
que posean las personas naturales o jurídicas domiciliadas en Venezuela, sea
que la fuente de ingresos esté situada dentro o fuera de ella, siendo una las
producidas por ganancias fortuitas, lo que incluye loterías, hipódromos, juegos
y apuestas.
En el caso de la Ley de Impuestos
a las Actividades de Juegos de Envite y Azar (2007), grava la explotación,
operación u organización, en general, de juegos de envite o azar, tales como
loterías, casinos, salas de bingo, máquinas traganíqueles y espectáculos
hípicos, siendo el hecho imponible:
1.- La explotación u operación de loterías.
2.- La explotación u operación de
espectáculos hípicos.
3.- La explotación de casinos,
salas de bingo y máquinas traganíqueles.
4.- La explotación de la apuesta
deportiva.
5.- La organización en general de
juegos de envite o azar.
La administración tributaria
encargada – tanto en el ISLR como en la de juegos de envite y azar – es el
Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT),
sin perjuicio de las asignadas a otros despachos como las previstas para loterías,
casinos, salas de bingo, máquinas traganíqueles, espectáculos hípicos y organizaciones
de juegos de envite o azar, en general.
Se sugiere al lector dar un
vistazo a los artículos de mi autoría denominados “De la Hacienda Municipal”,
“Sistema Tributario Venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, “Los Bienes
Municipales”, “Municipio y Servicios Públicos”,” Municipio y Planificación”, “La
Administración Tributaria Municipal”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “Las
Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Las Tasas”,
“El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”,
“Municipio y Planificación”, “El Síndico
Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “El COT como norma
supletoria en materia municipal”, “Competencias Municipales”, “El Concejo
Municipal”, “El Área Metropolitana de Caracas”, “El Cabildo Metropolitano de
Caracas”, “El Establecimiento Permanente”, “El Impuesto sobre Publicidad y
Propaganda Comercial”, “Las Contribuciones Especiales Municipales”, “La
Ordenanza sobre Convivencia Ciudadana”, “Indisponibilidad de la Obligación
Tributaria en el ámbito municipal”, “La Justicia de Paz Comunal”, “La Justicia
Municipal”, “La Policía Administrativa”, “Municipio e Impuesto sobre la Renta”,
“Municipio e Impuesto al Valor Agregado”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Municipio
y Economía Informal”, “Municipio y Marca Territorial”, “Municipio y Legislación
Antidrogas”, “Municipio y Ley de Recreación”, entre otros, que se encuentran
publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com
para tener mayor información sobre el tema.
En otra oportunidad se tocarán
aspectos relacionados.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
