MUNICIPIO, ARMONIZACION TRIBUTARIA Y ACTIVIDAD AGRÍCOLA, PECUARIA,
PESQUERA Y FORESTAL I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Durante una sesión para analizar
la Ley Orgánica para la Armonización y Coordinación de las Potestades Tributarias
de los estados y municipios (2023) aprobada por la Asamblea Nacional, surgió la
duda si todos los tributos debían ser modificados por este instrumento legal de
obligatorio cumplimiento para los llamados niveles subnacionales.
La respuesta al planteamiento que
antecede necesita de algunas precisiones.
Lo primero es si el nivel
nacional puede legislar en torno a esta materia, pues se podría atentar contra
la autonomía otorgada por la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (CRBV, 1999) en favor de ellos.
Al respecto, sobre los estados
los define como:
“… son entidades
autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena
y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional
y a hacer cumplir la Constitución y las leyes de la República.” (Subrayado
mío).
Cuentan con sus poderes públicos,
entre los que está un Legislativo que recibe el nombre de Consejo Legislativo
Estadal, siendo una de sus competencias la legislar sobre los asuntos de la
competencia estadal, entre los cuales figuran los ingresos; estos son
tributarios y no tributarios.
Estas líneas se ocupan sobre los
primeros, pues se ha implementado por vía legislativa nacional una armonización
tributaria estadal y municipal.
Asimismo, la Asamblea Nacional
aprobó la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos Estadales (2001), donde se
regula la organización y funcionamiento de estas dependencias estadales que,
como sus pares, la Asamblea Nacional y Concejos Municipales, ejerce la potestad
tributaria en su ámbito.
Los municipios son concebidos por
el Constituyente de 1999 como:
“… Los
municipios constituyen la unidad política primaria de la organización
nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites
de la Constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende:
1.- La elección
de sus autoridades.
2.- La
gestión de las materias de su competencia.
3.- La
creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Las actuaciones
del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la
participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión
pública y en el control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente
y oportuna conforme a la ley.
Los actos de
los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competentes de
conformidad con la Constitución (de la Republica) y la ley” (Subrayado y
paréntesis mío).
Los municipios también poseen sus
poderes públicos, entre los que también está un legislativo denominado Concejo
Municipal; una de sus competencias está el ejercicio de la potestad tributaria
municipal.
Con ocasión de este marco se
puede descender a lo consultado.
Si existe dentro de la (CRBV,
1999) la armonización tributaria entonces no se podría hablar de una
arbitrariedad por parte del Poder Nacional, a menos que sea ejercido con abuso,
en cuyo caso posee solución en el ordenamiento jurídico venezolano.
Efectivamente, al nivel nacional
le fue asignado por aquélla, la legislación “… para garantizar la coordinación
y armonización de las distintas potestades tributarias, definir
principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de
los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales,
así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad
interterritorial.” (Subrayado mío).
Ya esto da idea que existe la
armonización de potestades tributarias para estados y municipios, que se
encuentra a cargo del Poder Legislativo Nacional.
A ello hay que adicionar el hecho
que todo tributo, bien sea impuesto, tasa o contribuciones debe ceñirse a los
principios constitucionales, (reserva legal, no confiscación, capacidad
contributiva, entre otros), más allá de la armonización.
La actividad de agricultura,
cría, pesca y forestal es de interés del legislador bajo varias vertientes,
siendo una de ellas la tributaria, puesto que se puede manifestar dependiendo
de lo que se trate y del poder público que pretende dictar sus regulaciones.
Por ejemplo, si bien la
explotación del suelo o de otros sustratos de la naturaleza oscila entre dispensas,
incentivos o manifestar su poder de imperio con tributos como el impuesto.
Hace un tiempo quien suscribe
realizó un artículo que busca despejar la duda sobre la gravabilidad en lo
local de la actividad agrícola, pecuaria, pesca y forestal, frente al Impuesto
sobre Actividades Económicas (ISAE) por lo que se van a incorporar nociones que
ayudarán con el análisis.
Existe una creencia generalizada
que la actividad agrícola, cría, pesquera y forestal no aportan ninguna clase
de tributos.
Esto no es enteramente cierto.
Para algunos viene dado por
aquello de no gravarlos porque no se consideran actividades comerciales o
lucrativas.
Al respecto, hay que recordar el
Código de Comercio Venezolano (1955) señala que el hecho de no calificar como
actos de comercio la compra de frutos, mercancías u otros efectos para el
uso o consumo del adquirente o de su familia, ni la reventa que se haga de
ellos, lo que puede aplicarse a la venta que el propietario, el labrador o el
criador haga de los productos del fundo que explotan.
Las normas mercantiles declinan hacia la legislación agraria, cuyo marco
regulatorio está consagrado en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010), llegando
al punto que regula con detalle ante cual autoridad se han de ventilar los
asuntos relacionados con pleitos judiciales sobre la actividad en el campo y
extensible a bosques y espacios acuáticos, como sucede en casos de:
· Acciones declarativas, petitorias,
reivindicatorias y posesorias en materia agraria.
· Deslinde judicial de predios rurales.
· Acciones relativas al uso, aprovechamiento,
constitución de servidumbres y demás derechos reales, para fines agrarios.
· Acciones sucesorales sobre bienes afectos a la
actividad agraria.
· Procedimientos de desocupación o desalojos de
fundos.
· Acciones derivadas de contratos agrarios.
· Acciones derivadas del crédito agrario.
En general, todas las acciones y
controversias entre particulares relacionados con la actividad agraria.
La materia agraria y ambiental siempre se ha concebido como bien jurídico
de protección especial, tanto que se suma a las especialidades del Derecho
Social.
Una muestra en doctrina jurídica, docencia y/o jurisprudencia, según sus
casos, sobre una de las características de esta rama del Derecho Social, como
es el sentido tutelar o tuitivo, se encuentran autores como como Román Duque Corredor, Víctor
Giménez Landinez, Ali Venturini, Israel Arguello Landaeta, Luis Gómez C., Ramón
Vicente Casanova, entre otros, dejando plasmados en diversos textos los
interesantes e importantes conceptos que el Derecho Agrario ofrece al foro
jurídico.
A título de ejemplo, el profesor José Guillermo Andueza en una publicación
denominada “Limitaciones a la Potestad Tributaria de los Estados y Municipios”
aparecida en la obra “20 años de Doctrina de la Procuraduría General de la
República (1962/1981)”, Tomo V, Caracas, 1982; cuando dice:
“… La economía venezolana del siglo XIX y de
gran parte de la primera mitad del siglo XX fue una economía agraria.
La influencia de ese sector ejercía sobre la vida pública hizo que se
excluyeran de los productos agrícolas de la potestad tributaria de los Estados
y Municipios. Hoy se explica la existencia de esta norma en razones de
tipo proteccionista. El sector agrícola y pecuario del país No (sic) ha tenido
el impulso económico que requiere el progreso actual. Para estimular las
inversiones, el constituyente y el legislador han creado estímulos fiscales y
subsidios a la economía agrícola…” (Subrayado mío)
Ya en un contexto más actual, la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) dentro de
los derechos económicos asoma el principio de dedicarse a la actividad
económica de preferencia, sin más limitaciones que las establecidas por la ley;
nótese que la norma constitucional dice
“actividad económica de su preferencia” y no lucrativa, pues siempre estuvieron
claros el constituyente y el legislador al respecto, porque – por razones de
interés social y esto parece encajar – se pueden establecer normas que den otra
interpretación, regulación y tratamiento.
Si se estudia el Decreto con
rango, valor y fuerza de Ley de Impuesto sobre la Renta (2015) se observa que
no hay una dispensa absoluta expresa (exención) en cuanto al enriquecimiento
proveniente de la actividad del campo. Por el contario, sus disposiciones
establecen que grava los generados durante el período anual, que resulten netos
y disponibles obtenidos en dinero o en especie en el territorio nacional o
fuera sin distinción de la fuente.
Hágase la observación que dicho
texto normativo expresa cuándo se consideran disponibles.
Lo que ocurre con
frecuencia - como apuntaba el Dr. Andueza (Ob. Cit.) – es que se produce
una eximente del tributo concedida por la Administración Tributaria (exoneración)
en los casos permitidos por la ley, para incentivar la actividad que es
distinto, pues – como dice el Código Orgánico Tributario (2020) - “…La
obligación tributaria surge entre el Estado, en las distintas expresiones del
Poder Público, y los sujetos pasivos, en cuanto ocurra el presupuesto de hecho
previsto en la ley…”
Además, la (CRBV, 1999) contiene
normas como las del deber de sostenimiento de las cargas públicas, como premisa
cardinal de la tributación, lo que desarrolla el legislador en todos los
niveles siguiendo los parámetros generales de ella.
De una lectura de la Carta Fundamental surgió el recordatorio del Impuesto
sobre Predios Rurales, el Impuesto sobre Transacciones
Inmobiliarias y el Impuesto
sobre Inmuebles Urbanos, como también ha sucedido en sesiones de clase.
Acerca del primero posee
asignación constitucional y deja al legislador nacional el encargo para su desarrollo
e implementación.
El segundo, se encuentra en la misma situación que el anterior. Actualmente
está contenido en la legislación nacional sobre registros y
notarías públicas (2021), que
grava operaciones de compra, venta o permuta de bienes inmuebles, dación o
aceptación en pago de los bienes citados; de los actos en que se dé, se
prometa, se reciba, se pague alguna suma de dinero, o bienes equivalentes,
adjudicaciones en remate judicial.
El tercero coincide con la norma de origen y ha sido previsto
tradicionalmente en las leyes que regulan el poder municipal. Conocido
popularmente como derecho de frente, recae sobre toda persona que tenga
derechos de propiedad u otros derechos reales, relacionados con bienes
inmuebles urbanos ubicados en la jurisdicción municipal de que se trate o los
beneficiarios de concesiones administrativas acerca de esos mismos bienes.
No debe pasarse por alto el
margen que el legislador posee – en uso del poder de imperio - para la
creación, organización, administración y control de tributos, siempre y cuando
no violente los principios constitucionales.
Esto se observa materializado en
el llamado hecho generador o hecho imponible como elemento trascendental dentro
de la ciencia tributaria, ya que un mismo patrimonio puede ser gravado desde
distintas perspectivas y no se produce interferencia en la acción institucional
de las distintas administraciones tributarias o de cada tributo en sí mismo.
Un inmueble – por ejemplo - está gravado con el Impuesto sobre Inmuebles
Urbanos, el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias y, a la vez, el Impuesto sobre la
Renta, de acuerdo con sus hechos generadores.
Para el caso de los ubicados en
áreas rurales el municipio no puede aplicar el impuesto sobre inmuebles urbanos
en razón de la materia, pues – como se ha dicho – el que grava los ubicados en
el campo es distinto de aquél, menos aún el de tierras ociosas y usos no
conformes.
Es pertinente recordar que –
siguiendo a la Carta Magna – corresponde al Poder Público Nacional una
política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas,
geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas y políticas con
premisa del desarrollo sustentable, acompañada por la participación ciudadana.
El régimen de tierras se vincula
con lo previsto por el Texto Fundamental como competencias del Poder Nacional
establecerlo en lo atinente a ordenación del territorio, bosques, suelos,
aguas, aire, ambiente, producción agrícola, ganadera, pesquera, forestal,
impuestos territoriales o sobre predios rurales.
Sobre esto ya se han aprobado
regulaciones a nivel legislativo nacional, debiendo considerarse como conexo
con lo aquí tratado. Es el caso de la Ley Orgánica del Ambiente (2006), la Ley
Orgánica de Ordenación del Territorio (1983), la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística (1987), la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010),
la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA, 2010), el Código Civil Venezolano
(1982), la Ley de Bosques (2013), Ley Especial para la Regularización de
Tierras en Asentamientos Urbanos y Periurbanos (2011), Ley de Aguas (2007), Ley
de Calidad de Agua y del Aire (2015), entre otras.
También a nivel administrativo se
han producido diversos actos administrativos como decretos y resoluciones, cuya
lista haría interminable estas líneas.
Uno de los elementos sobre el
cual recaen regulaciones de este tipo es la tierra; la (LTDA, 2010) crea un
impuesto sobre tierras ociosas y usos no conformes a cargo del Poder Nacional,
específicamente al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y
Tributaria (SENIAT).
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
