¿Realmente los Ejidos son imprescriptibles e inalienables? I

 

¿REALMENTE LOS EJIDOS SON IMPRESCRIPTIBLES E INALIENABLES? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Durante una sesión de trabajo surgió una discusión en cuanto a las características de los ejidos, lo que llevó a la redacción de estas líneas.

En primer lugar, es conveniente definir lo que es un ejido, aunque también hay que agregar el de baldío, dada la conexión y tratamiento legal.

Para esto vamos a utilizar el portal Wikipedia y el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio.

El primero recoge que es una porción de tierra no cautiva y de uso público; también es considerada, en algunos casos, como bien de propiedad del Estado o de los municipios.

Por su parte, el segundo nos aporta que es un campo común de todos los vecinos de un pueblo, lindante con él, que no se labra y donde suelen reunirse los ganados o establecerse las eras. Trátese de un bien comunal.  Coincide con la noción de baldío

Otro tipo de ejido – dice el Diccionario mencionado – es el que se da en Venezuela como la tierra dada, siendo en principio intransmisible, inembargable, imprescriptible e indivisible.  

Pueden encontrarse tanto en tierra firme como en espacios acuáticos, siendo uno de estos los situados en las Dependencias Federales.

El ordenamiento patrio se refiere a ejidos y baldíos en varios textos de forma expresa o porque presentan una relación estrecha.

Veamos algunos ejemplos.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), señala que los ejidos son inalienables e imprescriptibles. Asimila a los baldíos como ejidos, manteniendo el concepto básico de terreno o tierra sin dueño situado en el área urbana.

Esto –precisamente – fue uno de los motores de la discusión, toda vez que se argumentó una suerte de contradicción legislativa, ya que no pueden enajenarse por la existencia de una imposibilidad absoluta.

Sin embargo, la corriente contraria sostuvo que mal podía existir ni evidente como tampoco aparente, toda vez que es posible disponer de estos bienes mediante “el cumplimiento de las formalidades previstas en las ordenanzas municipales”, por lo que hay que remitirse a ellas.

Dependerá – expresaban durante su argumentación - cómo cada Concejo Municipal regule el trámite sin violentar los parámetros de las normas nacionales, no solamente las específicas para la materia sino también las relacionadas con el control, presupuesto, bienes, ordenación urbanística y hacienda, entre otros.

Quien suscribe es de la opinión que se trata de un tema delicado merecedor de absoluta consideración, con  impacto significativo en otros quehaceres públicos y privados, por lo que no puede tomarse a la ligera, dada su vinculación, por ejemplo, con:

·        Ingeniería, Arquitectura, Urbanismo.

·        Ordenación territorial y urbanística.

·        Planificación.

·        Tributación a todo nivel.

·        Ambiente.

·        Geografía.

·        Cartografía.

·        Geodesia.

·        Registro público, notariado.

·        Política fronteriza, pueblos y comunidades indígenas.

·        Civil.

·        Procedimientos.

·        Agrario.

·  Servicios públicos, tales como: agua, electricidad, telefonía, transporte, vivienda, cementerios y crematorios, entre otros.

·        Promoción de inversiones, tanto nacional como extranjera.

Sería pertinente que la Asamblea Nacional y los otros órganos legislativos realizaran los estudios pertinentes, ya que es transverso a todos los ciudadanos, como ocurre con lo tributario, al igual que toca muy cercano conceptos como la seguridad jurídica para las inversiones.

Partiendo de las nociones de la Carta Magna descendiendo a lo legislativo nacional, se pueden enumerar textos con temáticas no ajenas a esta materia sin orden jerárquico o vigencia: 

-        Ley Orgánica de Ordenación Territorial (1983).

-        Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987).

-        Ley de Asentamientos Urbanos y Periurbanos (2011).

-        Ley de Tierras Urbanas (2009).

-        Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010).

-        Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de las Dependencias Federales (DLODF, 2011).

-        Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Creación del Territorio Insular Miranda (2011).

-        Ley sobre la Organización y Régimen del Distrito Capital (2009).

-        Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno (2010).

-        Decreto con rango valor y fuerza de Ley Orgánica sobre Emergencias de Terrenos y Viviendas (2011).

-        Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (2002).

-        Código Orgánico Tributario (2020).

-        Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (1981).

-        Código Civil Venezolano (1982).

-        Código de Procedimiento Civil (1990).

-        Ley Orgánica del Ambiente (2006).

-        Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Registro Público y Notariado (2014).

-        Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010).

-        Ley de los Consejos Locales de Planificación de Políticas Públicas (2015).

-        Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (DLOBP, 2014).

-        Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2010).

-        Ley Orgánica de los Pueblos y Comunidades Indígenas (2005).

-        Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (2012).

-        Ley de Geografía, Cartografía y Catastro Nacional (2000).

-        Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat (2012).

-        Ley para la Regulación y Control de Arrendamientos (2011).

-        Ley para la Regulación y Control de la Prestación de Servicios Funerarios y de Cementerios (2014)

Por último, no menos importante, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) nos apunta que los ejidos son bienes del dominio público destinados al desarrollo local y, como tales, son inalienables e imprescriptibles.

En virtud que la LOPPM – concordando con el Código Civil Venezolano y el DLOBP – define a los bienes municipales como aquellos inmuebles que, por cualquier título, formen parte del patrimonio del Municipio, bien sea destinados a algún establecimiento, servicio o ramo  municipal; no es descartable considerar la adquisición de inmuebles para formación de ejidos.

Aun cuando resulte poco frecuente en la práctica, dado que están bañados de la noción de utilidad pública, el Municipio podría hacerlo mediante expropiación, por ser un mecanismo legítimo.

Dado que los ejidos también pueden estar presentes en espacios acuáticos, como se mencionó al inicio, deben estudiarse las regulaciones por presentar peculiaridades. Ejemplo: las Dependencias Federales.

Están definidas por su legislación como las islas marítimas no integradas en el territorio de un estado, así como las islas que se creen o aparezcan en el mar territorial o en el que se cubra la plataforma continental, dejando al legislador los demás aspectos sobre el régimen y administración.

Cuando existan tierras baldías en ellas, no podrán enajenarse y su aprovechamiento solo podrá concederse en forma que no implique – directa o indirectamente – la transferencia de la propiedad de la tierra. Ello en razón de sus características peculiares.

Nótese la pertinencia con el título de estas líneas.

Crea la figura de los Territorios Insulares como forma de organización político territorial, lo cual puede comprender una dependencia federal, un grupo de ellas o todo el insular con su espacio acuático perimetral.

Actualmente existe el Territorio Insular Miranda creado mediante Decreto con rango y fuerza de Ley de Creación del Territorio Insular Miranda (2011); nace como forma de organización dentro de las dependencias federales que conforman los Archipiélagos Las Aves, Los Roques y  La Orchila.

-        Cabe preguntar, ¿Cómo ha considerado la doctrina este tema?

Enrique Lagrange en su obra “Enajenación y Usucapión de Tierras Baldías”, Ediciones Magón, Caracas, 1980; ha señalado en cuanto a la inalienabilidad como la imposibilidad jurídica de transferir o constituir un derecho subjetivo patrimonial por negocio jurídico entre vivos; distingue dos formas de inalienabilidad.

La primera es la absoluta u objetiva, la cual puede considerarse como:

·        Efecto de la incomerciabilidad de las cosas fuera del comercio.

·        Cualidad intrínseca de la cosa misma que perdura indefinidamente.

·    Encuentra su razón de ser en la imposibilidad práctica de apropiación de las cosas comunes (res comunes ómnium).

·        En el uso público que por necesidad excluye el dominio de los particulares.

·       En la naturaleza misma de la cosa, por lo que no pueden concederse derechos de naturaleza patrimonial.

La segunda es la inalienabilidad relativa o subjetiva, llamada también indisponibilidad, la cual deriva de particulares prohibiciones que el ordenamiento legislativo, en vista de necesidades sociales, ha puesto a la facultad de enajenar ciertos bienes.

Continúa el maestro Lagrange –  Ob. cit. - sobre el concepto de bienes imprescriptibles o inusucapibles, como aquellos sobre los cuales:

·        No es dable adquirir por usucapión ni la propiedad ni otro derecho real usucapible.

·        Es posible, si la legislación lo permite, que proceda para ciertos derechos reales limitados compatibles con la destinación dada a los bienes y en razón de lo cual haya sido excluida una posible usucapión de la propiedad.

Se entiende por usucapión – siguiendo al Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio – un modo de adquisición del dominio sobre una cosa por haber transcurrido el tiempo que las leyes señalan para que pueda reclamarlo su anterior legítimo dueño.

Mientras que la prescripción es – de acuerdo con el Código Civil Venezolano (1982) - un medio de adquirir un derecho o libertarse de una obligación por el tiempo y bajo las demás condiciones determinadas por la ley.

Existe una disposición en el Código en cuestión para los bienes que no pueden adquirirse mediante prescripción, la cual ha sido tradicionalmente prevista: “…la prescripción no tiene efecto respecto de las cosas que no están en el comercio”.

El profesor José Luis Aguilar Gorrondona en su libro “Bienes y Derechos Reales” (Derecho Civil II), Ediciones Universidad Católica Andrés Bello, Caracas; al estudiar la clasificación de los bienes incluye la categoría de aquellos no susceptibles de tráfico civil o comercial, asentado que - por su naturaleza - no pueden ser objeto de éste, como el aire, el mar, al igual de aquellas que por su destino se excluyen, citando los ejemplos de las públicas y las sagradas.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a unos artículos de mi autoría denominados “Municipio y Presupuesto”, “Bienes Municipales”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Urbanismo”, “Municipio y Expropiación”, “De la Hacienda Pública Municipal”, “Sistema Tributario Venezolano”, “Municipio y Ambiente”, “Municipio y Régimen de Tierras”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en la ley del año 2015”, “El Catastro Municipal”, “Municipio y Servicios Públicos”, “La Administración Tributaria Municipal”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Potestad Tributaria Municipal vs. Potestad Sancionatoria”, “Asentamientos Urbanos no controlados, ¿Problema sin solución?”, “Las Contribuciones Especiales Municipales”, “¿Cédula o Ficha Catastral?”, “Las Contribuciones Especiales Municipales, ¿Ingreso Ordinario o Extraordinario?”, “La Conurbación Urbana”, “El Alcalde”, “El Concejo Municipal”, “Los Concejales”, “La Función de Control en el Municipio”, “El COT como norma supletoria municipal”, “El Mobiliario Urbano”,  “El Municipio Indígena”, “Los Impuestos Municipales como base para apuntalar la federación, descentralización y autonomía”, “Indisponibilidad de la Obligación Tributaria”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “Las Dependencias Federales”, “El Territorio Insular Miranda”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “La Comisión Central de Planificación”, “La Autonomía Municipal”, “La Fiscalización en materia de urbanismo local”, “La Ordenanza sobre Gestión Ambiental”, “La Ordenanza sobre Gestión de Aguas”, “Los Ejidos”, “Los Servicios de Alcantarillado, Canalización y Disposición de Aguas Servidas”, “Municipio y Gestión Integral de la Basura”, “ Municipio y Ornato Público”, “Municipio y Ley de Bosques”, “Municipio, Obras y Vías Públicas”, “Municipio, Parques y Plazas”, “La Nomenclatura Urbana”,  entre otros ; que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com  para tener mayor información sobre lo aquí tratado.   

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

 

 

 

¿Puede una Contaloría Municipal desarrollar actividades de control sobre particulares? II

¿PUEDE UNA CONTRALORÍA MUNICIPAL DESARROLLAR ACTIVIDADES DE CONTROL SOBRE PARTICULARES? II 

 

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar 

edularalaw@gmail.com 

 

Determinados ciertos elementos que apoyan para generar la respuesta al planteamiento inicial, como son (i) la autonomía de la Contraloría General de la República y demás integrantes del Sistema Nacional de Control Fiscal, sus competencias y naturaleza; así como también el (ii) deber de los organismos públicos – centralizados o no – como de los funcionarios y servidores públicos de prestar la mayor colaboración hacia el Sistema para el cumplimiento de sus labores, toca despejar la incógnita de la pregunta en relación con los particulares. 

 

En el ejercicio de sus funciones la Contraloría General y el resto de los componentes del Sistema de Control Fiscal, del cual forman parte los municipios a través de la Contraloría Municipal, por ejemplo; pueden efectuar tareas de vigilancia y fiscalización sobre: 

 

• Ingresos. 

• Gastos. 

• Bienes públicos municipales. 

• Operaciones relativas sobre estos. 

• Efectuar un control fiscal externo de legalidad, gestión, veracidad o numérico legal, sobre las actuaciones administrativas de los órganos y entes, al igual que las personas cuyas actividades y operaciones sean susceptibles de control o verificación. 

 

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) dedica normas sobre la Contraloría Municipal en la misma tónica que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGR, 2010), no solamente en cuanto los elementos descritos supra, sino también sobre: 

 

• Ejecución de contratos. 

• Control, vigilancia y fiscalización en las operaciones que realicen por cuenta del Tesoro en los bancos auxiliares de la Tesorería Municipal.

• Aportes, subsidios y otras transferencias hechas por la República y demás organismos públicos al Municipio. 

• Las que éste lleve a cabo hacia otras entidades públicas o privadas sean invertidos en las finalidades para las cuales fueron efectuadas, pudiendo establecer los sistemas de control que estime conveniente. 

 

Como estrategia pedagógica – deliberadamente – se omitió una parte de las normas de la LOCGR, para fijar la idea sobre la importancia y trascendencia del control sobre fondos y bienes públicos municipales, para el caso que nos ocupa. 

 

Por lo que ahora corresponde enfatizar el sentido de dicha Ley hacia el sector privado; en efecto, la LOCGR regula la situación de la relación con quienes no son del sector público: 

 

“...los particulares están obligados a colaborar con los órganos que integran el Sistema Nacional de Control Fiscal, y a proporcionarles las informaciones escritas o verbales, los libros, los registros y los documentos que les sean requeridos con motivo del ejercicio de sus competencias. 

 

Asimismo, deberán atender las citaciones o convocatorias que les sean formuladas." 

(Subrayado y negritas de E.L.S.) 

 

“Las contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa…” 

(Subrayado de E.L.S.) 

 

Nótese que la Ley no hace distinción si se está ante una persona natural o jurídica, siendo aquélla los individuos de la especie humana y las últimas – ficción del legislador – creadas de acuerdo con la naturaleza, bien de carácter civil o mercantil, para lo cual se ha cumplir con las regulaciones del Código Civil Venezolano (1982), el Código de Comercio Venezolano (1955), en sus casos; el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Registro Público y Notariado (2014) y demás instrumentos aplicables conforme la materia que trate: seguros, banca, fundación, entre otros. 

 

La acción de la Contraloría – según la LOCGR - también se palpa en cabeza de los contribuyentes y responsables tributarios, conforme las nociones que aporta el Código Orgánico Tributario (2020) así: 

 

“…Corresponde a la Contraloría ejercer sobre los contribuyentes y responsables, previstos en el Código Orgánico Tributario, así como sobre los demás particulares, las potestades que específicamente le atribuye esta Ley…” (Subrayado de E.L.S.) 

 

Complementa el instrumento el sentido de lo expresado de esta forma: 

 

“…Las personas naturales o jurídicas que sean contribuyentes o responsables, de conformidad con lo previsto en el Código Orgánico Tributario, o que en cualquier forma contraten, negocien o celebren operaciones con cualesquiera de los organismos o entidades mencionadas en los numerales anteriores o que reciban aportes, subsidios, otras transferencias o incentivos fiscales, o que en cualquier forma intervengan en la administración, manejo o custodia de recursos públicos...” 

(Subrayado de E.L.S.) 

 

El COT concibe a los contribuyentes y responsables como los sujetos pasivos dentro de la relación jurídica tributaria, por lo que se tiene que son los obligados al cumplimiento de las prestaciones tributarias. De esta forma se busca abarcar la aspiración del Constituyente y el Legislador en todos sus niveles de la factibilidad absoluta del control en resguardo del patrimonio público y minimizar – por no decir evitar a toda costa – lesiones a éste, producto de manejos irregulares, bien sea de forma culposa o dolosa. 

 

Esto ya posee antecedentes dentro del orden legislativo, puesto que siempre se ha concebido a la Contraloría General de la República, como al resto de los órganos de control, con la competencia para estas materias, sino también advertir por vía de reparo la ocurrencia de ilegalidades, falta de comprobantes, inexactitudes, deficiencias, falta de diligencia, falta de veracidad, probidad, entre otros, del manejo de la cuenta presentada por los funcionarios y servidores públicos, como las de los particulares, bien sea por ser receptores o ejecutores de fondos y otros aportes, o las derivadas producto de su rol de sujeto pasivo tributario. 

 

No menos importante, debe alertarse también la competencia para la imposición de sanciones que establece la LOCGR, por lo que se hace el llamado a conducirse adecuadamente en todas las líneas de actuación, bien sea en lo público o privado. 

 

Con vista de lo expuesto se puede concluir claramente que la Contraloría Municipal posee la competencia para el ejercicio de sus labores sobre los particulares. 

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema. 

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “Organización Municipal”, “Competencias Municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza?”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Gravabilidad de los servicios profesionales en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Gravabilidad del Impuesto sobre Actividades Económicas en casos de indemnización”, “El Concejo Municipal”, “Los Concejales”, “Procedencia o no para Habilitar Legislativamente a un Acalde”, “¿Puede un Municipio ejercer el Poder Punitivo del Estado en materia tributaria”, “Municipio y Principio de No confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o no de la Destitución del Alcalde por improbación de la Memoria y Cuenta por el Concejo Municipal”; “Municipio y Control Interno”, “El Sistema Tributario Venezolano”, “Espectáculo Hípico e Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “Impuesto sobre Ganancias Fortuitas e Impuesto sobre Juego y Apuestas Lícitas, ¿doble imposición?”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “Reserva de Dominio e Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Contribuciones Municipales”, “Las Contribuciones Municipales, ¿ingreso ordinario o extraordinario?”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”; “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Las Tasas”, “¿Precio o Tasa para el servicio de Aseo Urbano?”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de Benes Públicos”, “La Tesorería Municipal”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre el tema. 

 

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

¿Puede una Contraloría Municipal desarrollar actividades de control sobre particulares? I

 

¿PUEDE UNA CONTRALORÍA MUNICIPAL DESARROLLAR ACTIVIDADES DE CONTROL SOBRE PARTICULARES? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Me consultó un grupo de estudiantes acerca de la legalidad de las actuaciones de una Contraloría Municipal, ya que nunca se había presentado ésta en el lugar donde laboran algunos de ellos.

Les requirió libros de contabilidad, documentación registral, información tributaria, entre otros;  eso les motivó para realizar su Trabajo Especial de Grado.

Sobre el particular les llamó la atención que el Órgano de Control realizó una actividad que culminó en los tribunales, toda vez que se demandó el acto emitido por aquél, argumentando el asesor legal que no es competente para desplegar labores de vigilancia, control ni fiscalización sobre el patrimonio de los particulares, ya que no se trata de un organismo público.

Cuando preguntaron el motivo de la actuación de la Contraloría a su patrono, les responden que el abogado examinó la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) y dictaminó que no aparece norma alguna que le faculte para investigar en una empresa privada.

Brindar la respuesta al planteamiento requiere algunas precisiones.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) es el texto de creación de la Contraloría General de la República, a la cual concibe como el órgano de control, vigilancia y fiscalización los ingresos, gastos, bienes públicos, así como las operaciones relativas con estos.

Dejó en manos del Poder Legislativo dictar la ley que rige su funcionamiento y la del sistema de control fiscal.

Tal tarea fue cumplida, ya que tanto Asamblea Nacional como el extinto Congreso Nacional durante la Constitución de 1961 hicieron lo propio, siendo la vigente del año 2010 y se denomina Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal del (LOCGR,2010).

Forma parte del Poder Ciudadano.

Este texto normativo ha previsto el Sistema Nacional de Control Fiscal, conformado por el conjunto de órganos, estructuras, recursos y procesos que integrados bajo la rectoría de la Contraloría General de la República interactúan coordinadamente, a fin de lograr la unidad de dirección de los sistemas y procedimientos de control que coadyuven al logro de los objetivos generales de los organismos sometidos por la Ley Orgánica así como el buen funcionamiento de la Administración Pública.

Su objetivo es fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar eficazmente su función de gobierno, lograr la transparencia y la eficiencia en el manejo de los recursos del sector público y establecer la responsabilidad por la comisión de irregularidades relacionadas con la gestión de las entidades nacionales, estadales y municipales territoriales o no.

Los municipios están sometidos bajo las normas en materia de control, pues el principio es que nada ni nadie escape de él por aquello de los equilibrios del ejercicio del poder público; de hecho, la administración sobre los recursos es objeto de control, no solamente por la Contraloría General y la Municipal, sino también lo hace el Concejo Municipal, de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOOPM, 2010), al igual que los ciudadanos, en virtud de los dispuesto también por la LOCGR y la Ley Orgánica de Contraloría Social (2010).

Asimismo, tanto la LOPPM como la LOCGR establecen la creación, organización y demás elementos para la implantación del control a través de las Contralorías Municipales, que ejercerán su labor como si se tratase de la Contraloría General de la República en su ámbito territorial.

Esto significa que las Contralorías Municipales forman parte del Sistema Nacional de Control Fiscal, por lo que los funcionarios y empleados municipales deberán someterse a las normas y principios legítimamente establecidos en esa materia.

Más adelante se analizará en relación con los particulares.

Las Ordenanzas de Contraloría aprobadas por los Concejos Municipales – siguiendo los parámetros de la legislación nacional como marco de referencia – establecerán  los aspectos de su organización interna, autonomía, régimen de personal, entre otros.

La Contraloría Municipal es un órgano de vital importancia para la buena marcha de la gestión local; significa que esta dependencia es la encargada de velar porque los recursos económicos de los ciudadanos que administran las autoridades locales sean manejados en forma correcta.

Rescatan y representan la moral púbica.

De acuerdo con la LOPPM  y la LOCGR debe gozar de autonomía orgánica, funcional y administrativa.

Resulta lógica esta previsión del legislador en razón de sus competencias porque debe sustraerse del manejo político y administrativo de las ramas ejecutiva y legislativa municipales porque, de lo contrario, afectaría la competencia asignada por el legislador, cuyo origen es de naturaleza constitucional.

Se dice que la Contraloría Municipal es un auxiliar externo de la Administración Tributaria cuando actúa en funciones de fiscalización; esto no es acertado y así lo ha dicho el Máximo Tribunal en repetidas ocasiones, pudiendo mencionar la Sentencia Nº 1996 de fecha 25 de septiembre de 2001, cuando afirmó:

“…En atención a ello, considera esta Sala no puede asignársele al organismo contralor el carácter de organo auxiliar externo de fiscalización de la Administración Activa, ya que al ser un ente (órgano, por ser una estructura central) de rango constitucional, dotado de una autonomía orgánica, funcional y administrativa, goza de independencia frente a la Administración Pública Nacional (Municipal en el caso que nos ocupa), lo que impide la existencia de cualquier vínculo de pertenencia o jerarquía y, por ende, de alguna subordinación o dependencia frente a ella. Esta independencia del ente (órgano) contralor es esencial, inmanente y consustancial a su condición de órgano de vigilancia y fiscalización del manejo de los ingresos, gastos, bienes y demás recursos públicos, en particular, de la forma de causarse los gastos, liquidarse los ingresos y la conservación, administración y custodia de los bienes que realizan las dependencias de la Administración Activa…”        

(Paréntesis y subrayado de E.L.S.)

Este fallo refuerza el desarrollo de normas constitucionales, toda vez que la pulcritud en la gestión pública debe ser el norte inequívoco de todo funcionario o servidor público; hay que recordar que existe un cúmulo de responsabilidades exigibles ante la presencia de irregularidades, como son la civil, penal, administrativa, disciplinaria y gremial (cuando se trate de profesionales colegiados). Cada una independiente de la otra.

Es menester recordar que existe legislación que apuntala en ese sentido como es el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica contra la Corrupción (2014), al igual que la referida sobre delincuencia organizada y financiamiento del terrorismo, entre otros textos legales.

Como quiera que existe el principio de cooperación entre los poderes públicos para – como dice la CRBV – la realización de los fines del Estado.

Si se leen las normas de la LOCGR sobre el particular el lector encuentra, por ejemplo:

“…Los entes y organismos del sector público, los servidores públicos… están obligados a colaborar con los órganos que integran el Sistema Nacional de Control Fiscal, y a proporcionarles las informaciones escritas o verbales, los libros, los registros y los documentos que les sean requeridos con motivo del ejercicio de sus competencias. Asimismo, deberán atender las citaciones o convocatorias que les sean formuladas.

(Subrayado y negritas de E.L.S.)

“…Las contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa…”

(Subrayado de E.L.S.)

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “Organización Municipal”, “Competencias Municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza?”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Gravabilidad de los servicios profesionales en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Gravabilidad del Impuesto sobre Actividades Económicas en casos de indemnización”,  “El Concejo Municipal”, “Los Concejales”, “Procedencia o no para Habilitar Legislativamente a un Acalde”, “¿Puede un Municipio ejercer el Poder Punitivo del Estado en materia tributaria”, “Municipio y Principio de No confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o no de la Destitución del Alcalde por improbación de la Memoria y Cuenta por el Concejo Municipal”; “Municipio y Control Interno”, “El Sistema Tributario Venezolano”, “Espectáculo Hípico e Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “Impuesto sobre Ganancias Fortuitas e Impuesto sobre Juego y Apuestas Lícitas, ¿doble imposición?”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “Reserva de Dominio e Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Contribuciones Municipales”, “Las Contribuciones Municipales, ¿ingreso ordinario o extraordinario?”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”; “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Las Tasas”, “¿Precio o Tasa para el servicio de Aseo Urbano?”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de Benes Públicos”, “La Tesorería Municipal”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.  

 

 

 

 

¿Es lo mismo un acto administrativo municipal ilegal que de imposible ejecución?

 

¿ES LO MISMO UN ACTO ADMINISTRATIVO MUNICIPAL ILEGAL QUE DE IMPOSIBLE EJECUCIÓN?

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Este planteamiento surgió durante la elaboración de un Trabajo Especial de Grado lo que afloró la necesidad de redactar algo que permitiera aclarar la duda, no solamente a quien la formuló inicialmente sino también para todos aquellos que transiten la vereda de la investigación.

Lo prometido es deuda y hoy se aspira cumplir con ello.

En primer lugar, uno de los temas donde los autores no han logrado ponerse de acuerdo unánimemente ha sido en una definición de acto administrativo, ya que existen diversas concepciones válidas para abordarlo.

Por esto también se paseó el legislador nacional venezolano cuando preparó y aprobó la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981), al igual que las múltiples ordenanzas con esa denominación.

Ese texto normativo lo asumió así:

“… Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta Ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la Administración Pública.”  

 

Como toda gestión pública pueden surgir equívocos que deben corregirse; de allí que exista la previsión legal de los vicios en los actos administrativos y las consecuencias que generan cuando se incurre en yerros.

 

Específicamente, la (LOPA, 1981) señala:

 

“…Los actos de la Administración Pública serán absolutamente nulos en los siguientes casos:

1.- Cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal.

2.- Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley.

3.-  Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución.

4.-Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.”                  (Subrayado de E.L.S.)

 

“… Los vicios de los actos administrativos que no llegaren a producir la nulidad de conformidad con el artículo anterior, los harán anulables.”

 

Esto es lo que nos tiene como razón para la presente jornada.

 

Otra importante precisión dirigida a quienes no poseen formación jurídica es que – como se acotó supra - pueden existir vicios vinculados con los elementos del acto administrativo: sujeto, objeto, causa, fin, forma.

 

Al estudiarlos se observa que generan sanciones legales para ese quehacer público, más allá de la o las responsabilidades en las que pueden incurrir sus autores, que no es el objeto de esta publicación.

 

La Ley en cuestión acarrea dos tipos: nulidad absoluta y relativa.

 

Ante la interrogante de cómo el legislador ha concebido los casos donde se aplican una y otra, debe responderse que, expresamente, lo hizo saber de su texto cuando manifestó una forma muy simple, ya que partió de la noción con una lista cerrada englobaría los asuntos que degeneren en nulidad absoluta y el resto serán relativas.

 

Al tratarse de las primeras no hay posibilidad para ir más allá porque jamás surtió efectos ya que lesionó el orden público y no es posible su relajamiento por vía convencional; mientras que, al ser de las segundas, es factible el ejercicio de la convalidación según las circunstancias de cada caso.

 

Esto conduce a un tema propio del Derecho Administrativo como son las potestades de la Administración; la profesora Hildegard Rondón de Sansó lo desarrolla en una obra de su autoría denominada “Teoría General de la Actividad Administrativa”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela.

 

Nos aporta al respecto que se da por aquello de no existir paridad de condiciones frente a la Administración, ya que está dotada de una serie de facultades públicas al actuar, así como de privilegios en relación con los particulares, bien sea en sede judicial como extrajudicial, pues el interés público prevalece sobre el individual.

 

Ejemplos de ella son la reglamentaria, revocatoria, convalidatoria, anulatoria, revisora, disciplinaria, sancionatoria, certificatoria, expropiatoria, organizativa.

 

La existencia de estas u otras no mencionadas nunca debe ser entendido como una suerte de patente de corso para los organismos públicos (en nuestro caso municipales), ya que existe también el Principio de Legalidad Administrativa, el cual implica el sometimiento de estos a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) como demás textos normativos (leyes, ordenanzas, decretos, entre otros), cuando estatuye:

 

“… Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen…”

 

“… La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho” (Subrayado de E.L.S.)

 

“…Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa” (Subrayado de E.L.S.)

 

A nivel legislativo uno de los instrumentos que nos lo recuerda es el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014):

 

“… La Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administrativos de carácter normativo dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático, participativo y protagónico.”

 

“…Toda competencia atribuida a los órganos y entes de la Administración Pública será de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, límites y procedimientos establecidos; será irrenunciable, indelegable, improrrogable y no podrá ser relajada por convención alguna, salvo los casos expresamente previstos en las leyes y demás actos normativos.

 

Toda actividad realizada por un órgano o ente manifiestamente incompetente o usurpada por quien carece de autoridad pública es nula y sus efectos se tendrán por inexistentes. Quienes dicten dichos actos serán responsables conforme a la ley, sin que le sirva de excusa órdenes superiores” 

            (Subrayado de E.L.S.)

 

Inevitablemente este punto produce la evocación del recordado maestro Antonio Moles Caubet con su conocida joya de doctrina “El Principio de Legalidad y sus implicaciones”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela, 1974.

 

El profesor Gustavo Urdaneta Troconis en la obra “Derecho Contencioso Administrativo”, Libro Homenaje al maestro Luis Henrique Farías Mata, edición conjunta del Colegio de Abogados del Estado Lara, Instituto de Estudios Jurídicos del Estado Lara y Librería J. Rincón, Barquisimeto, Estado Lara, Venezuela, 2006;  advierte acerca de lo planteado supra sobre los vicios de los actos administrativos a través de su contribución “Los motivos de impugnación en la jurisprudencia Contencioso Administrativa en Venezuela”.

 

Correspondería en esta entrega con los comprendidos para el elemento objeto o contenido; los vicios que teóricamente podrían afectar el acto asociados con este componente son la ilicitud, la imposibilidad, la indeterminación e indeterminabilidad.

 

En esa ocasión precisó que el contenido es la manifestación o expresión proferida por la Administración, que se traduce en el efecto jurídico buscado y producido por ella. Sobre el objeto se trataría de la realidad (hecho, bien, conducta, situación jurídica) a la cual se aplica esa manifestación o expresión.

 

La profesora Sansó al analizar estos vicios en su participación dentro de la “Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” (ley comentada, varios autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela; comenta que al ser el acto administrativo – siguiendo a la (LOPA, 1981) – “una declaración” o un pronunciamiento relativo con hacer, lo que se traduce en contenido; éste puede ser de la más variada naturaleza, bien sea prohibir, autorizar, conceder, restringir, homologar, facultar, limitar, entre otras; debe entenderse como una acción querida y manifestada en el acto.

 

La idea es que estos sean de posible y legal ejecución para reputarse como válidos; ahora bien cuando se distorsiona es que surge el vicio en estudio, pues no puede ni debe permitirse una actuación que persiga la comisión de una ilegalidad, como cuando (i) se expide – por ejemplo – un acto emanado de una Alcaldía en el que se permita construir un desarrollo inmobiliario con uso residencial y comercial dentro un parque nacional, donde se suprime esta condición para sustituirlo por lo “acordado”; esto desnaturaliza el sentido de un Área bajo Régimen  Administración Especial (ABRAE).

 

O también (ii) al expropiar por algún Municipio un bien nacional.

 

El contenido será de imposible  ejecución, por ejemplo, si (iii) se dicta un acto de menor jerarquía - providencia frente a decreto – que pretenda sustituir lo dispuesto en el de mayor rango o (iv) la expropiación de una edificación que quedó destruida por un desastre natural o de la mano del hombre, tanto en su construcción como en el suelo que le dio sustento con anterioridad al decreto.

 

Otras situaciones que encajan serían el (v) acordar una sanción no prevista por la ley - como la inhabilitación para el ejercicio de una profesión de por vida - contenido en una orden de desalojo de vivienda tomada por la autoridad administrativa.

 

(vi) Una sanción que prevé multa sin indicar el monto y aquélla va en un rango; por ejemplo entre cinco y treinta  unidades tributarias. En este caso existe el supuesto de la indeterminación.

 

(vii) La destitución de un funcionario fallecido con posterioridad al deceso.

 

Como se desprende de los ejemplos aportados, siguiendo a la profesora Sansó (Ob. Cit.), el acto carecerá de contenido cuando la acción no pueda ser realizada por ir en contra de las leyes naturales o aquellas que rigen la actividad administrativa.

 

 El profesor Urdaneta Troconis (Ob. Cit.) hace un análisis de estos vicios y se planteó si realmente se trata del acto o su ejecución.

 

Esto viene a raíz de sopesar si un proveimiento nació con el vicio como el caso de los ejemplos aportados (construcción en parque nacional o sanción no prevista por la ley), el problema principal no sería la ejecución porque proviene de las entrañas del acto, lo que le hace pasible de nulidad, pues podría ocurrir que - en el caso del funcionario a destituir ya fallecido - no exista conocimiento de la Administración; pero si sucedió con posterioridad a su emanación con constancia en el expediente por encontrarse consignada el acta de defunción previamente la situación es distinta.

 

A estas alturas es menester hace una precisión; los supuestos de ilegal o imposible ejecución- como dice la (LOPA, 1982) están comprendidos dentro de la nulidad absoluta, mientras que cuando se trate de indeterminación aplica la relativa.

 

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

 

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Los Poderes Públicos”, “Las Competencias Municipales”, “La Organización Administrativa”, “Las Competencias Concurrentes”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “La Contraloría Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa” “Los CLPP en su ley del año 2015”, “La Autonomía Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Régimen del personal municipal”, “Organización y Gestión Municipal”, “Municipios y otras Entidades Locales”, “Municipio y Descentralización”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Gestión Comunitaria”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “La Gaceta Oficial Municipal”, “El Concejo Municipal”, “El Distrito Capital”, “Los Distritos Metropolitanos”, “El Secretario Municipal”, “El Territorio Insular Miranda”, “Las Dependencias Federales”, “Las Asambleas de Ciudadanos”, “¿Ilegales las Asociaciones de Vecinos?”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “Autogestión y Cogestión en el ámbito municipal”, “La Comisión Central de Planificación”, “La Iniciativa Legislativa en el ámbito municipal”, “La Policía Administrativa”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “¿Institutos Públicos o Autónomos Municipales?”, “Municipio y Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA)”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Simplificación de Trámites Administrativos”, “Municipio y Leyes de Base”, “Participación Ciudadana, ¿derecho o deber?”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular”, “Procedencia o no para habilitar legislativamente a un alcalde”, entre otros que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.