DE LOS
BIENES DEL DOMINIO PRIVADO DEL MUNICIPIO I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Los municipios, como toda persona jurídica pública, debe contar con un
patrimonio que le permita el cabal cumplimiento de sus fines, pues facilita la
atención de necesidades colectivas, bien sea prestación de servicios, pagos de
proveedores, entre otros. Ese patrimonio
está constituido por un conjunto de bienes,
derechos, colocaciones dinerarias, entre otros.
Esto conduce al estudio de un aspecto poco conocido por el común, pero de
importancia capital para su funcionamiento como es la administración financiera
del nivel local.
Uno de los elementos a considerar cuando nace un municipio, bien sea de
forma originaria o cuando proviene de una fusión con otro, es la viabilidad
financiera, ya que se busca que no sean oficinas meramente burocráticas como si
se tratase de una demarcación administrativa; la intención del legislador es
que puedan generar los recursos para su sostenimiento y no sean una carga
pesada para el Estado.
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¿Qué
comprende la administración financiera del municipio?
La administración financiera municipal - según la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal (LOPPM, 2010) - está conformada por los sistemas de bienes,
planificación, presupuesto, tesorería, contabilidad, control, tributación.
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¿Cuál
es el marco legal en materia de administración financiera sobre bienes
públicos?
El marco general legal es el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley
Orgánica de la Administración Financiera del sector público (DLOAFSP, 2015), el
cual incluye el control interno (servicio de auditoría interna) de lo cual
quien aquí escribe ha publicado algo; el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley
Orgánica de Bienes Públicos (DLOBP, 2014), cuyo objeto es establecer las normas que regulan el
ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema Nacional de
Bienes Públicos, como parte integrante del Sistema de Administración Financiera
del Estado, para lo que puede leerse lo divulgado por este autor con
anterioridad.
Con ocasión de la aprobación de la legislación
especial sobre bienes públicos, se derogan expresamente normas de la Ley
Orgánica de la Hacienda Pública Nacional (1974, con reforma el 2009), la Ley de
Conservación y Mantenimiento de Bienes Públicos (2007) y la Ley Orgánica que
regula la Enajenación de Bienes del sector público no afectos a las industrias
básicas (1987) y su Reglamento (1999).
Otros instrumentos de rango legal que forman
parte del regimen jurídico son las las leyes Orgánicas de la Contraloría General de la República y Sistema
Nacional de Control Fiscal (2010); contra la Corrupción (2022); el Código
Orgánico Tributario (2020), por ejemplo,
porque contienen normas que inciden sobre la administración y control de los
bienes públicos, sin hacer distinción a cuál ámbito territorial en
particular.
Todos incluyen
dentro de su ámbito de aplicación a los municipios.
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¿Existe
alguna rama jurídica que se ocupe de la administración financiera del Estado?
El Derecho Financiero es aquella
parte de las Ciencias Jurídicas dedicada al estudio de la normativa legal,
desde la perspectiva pública para efectos de estas líneas, en la que se ordena
el presupuesto general del Estado, partiendo de la actividad financiera,
entendiéndose como la desplegada para su sostenimiento y funcionamiento.
Sin embargo, dicha rama también
comprende una vertiente privada vinculada hacia el Derecho Mercantil, al punto
de considerarla como una especialidad autónoma; se observa en asuntos como
colocaciones en bolsas de valores, por ejemplo.
Ella genera un conjunto de
relaciones jurídicas entre los distintos órganos y entes públicos; a su vez
crea vínculos con los particulares, siendo un ejemplo cuando se realiza la
planificación para la gestión de servicios públicos.
En aquél se encuentran
comprendidos los órganos o administración centralizada (territoriales:
República, Estados, Municipios); como sus entes o administración
descentralizada: Institutos Públicos, antes autónomos; empresas públicas,
fundaciones públicas, entre otros.
Este punto lo aborda el profesor
Germán Acedo Payarez en su libro “Régimen Tributario Municipal venezolano”.
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Desde la perspectiva jurídica, ¿es lo mismo cosa
que bien?
El concepto “bienes” obedece
a una connotación jurídica. Existen varios tipos de clasificación para su
comprensión, pues las cosas son porciones del mundo exterior;
ahora bien, para que llegue a ser objeto de derecho, es menester que sea tomada
en consideración por las normas sobre la materia y reciba una clasificación.
Tanto el Código Civil venezolano (1982) como la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal (2010) acogen aquella de bienes muebles e inmuebles, al igual
que la territorial.
El Código Civil venezolano (1982) también menciona la circunstancia que
“…las cosas que pueden ser objeto de propiedad pública o privada son bienes muebles
o inmuebles…” o “...los bienes pertenecen a la Nación (República), los Estados
y de las Municipalidades…” (Paréntesis mío).
Para ahondar en estas nociones la doctrina nacional civilista posee voces
calificadas como Enrique Lagrange, Gert Kummerow, José Luis Aguilar Gorrondona
o Manuel Simón Egaña con sus obras temáticas en materias sobre Bienes y
Derechos Reales.
Es importante destacar que estas normas, con la vigencia de la actual
Constitución de 1999, por aquello de la supremacía constitucional sufrieron
cambios al punto que no pueden aplicarse, siendo mencionable – por ejemplo - el
agua por ser del dominio público de la República, desarrollado en la Ley de
Aguas (2007), actuando como una normativa especial. Otras áreas objeto de legislación especial y-
específicamente el (DLOBP, 2014) los considera bienes públicos - son la de
espacios acuáticos, minas, hidrocarburos, zonas costeras, puertos, suelo,
subsuelo, espacio aéreo, biodiversidad biológica, entre otros.
A estas alturas resulta imperioso recordar conceptos que se aprendían desde
las lecciones de la escuela primaria como más adelante en geografía u otras
asignaturas hasta llegar a ramas jurídicas como Derecho Constitucional: mar
territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, plataforma continental,
espacio insular.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) alude a los bienes
municipales como aquellos del tipo muebles o inmuebles que, por cualquier
título, formen parte del municipio.
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¿Cuáles
son las características de los bienes?
De un análisis del texto anterior se desprende que se trata de (i) los
objetos susceptibles de valor económico o en dinero, así como también las
cosas, (ii) pudiendo ser de naturaleza
mueble, es decir, aquellas que se desplazan por sí misma o por fuerza
exterior o, (iii) las que se encuentran inmovilizadas, como ocurre con las inmuebles.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) reconoce la
existencia del patrimonio municipal, al punto de establecer que las
disposiciones para la administración económica y financiera nacional, regularán
la de los estados y municipios en cuanto les sea aplicable.
Asimismo, al referirse a la autonomía local, comprende la gestión de las
materias de su competencia como la creación, recaudación e inversión de sus
ingresos; ordena al legislador que la legislación que se dicte para desarrollar
los principios constitucionales relativos a los municipios y demás entidades
deberá establecer regímenes para su administración como la capacidad para
generar ingresos fiscales propios. Por otra parte, señala que tendrán como caudales
los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes.
Aquí puede orientar el maestro Eloy Lares Martínez en su célebre “Manual de
Derecho Administrativo” cuando estudia el concepto de autonomía.
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Entonces,
¿cómo puede definirse a los bienes públicos?
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) no define expresamente
el concepto de bienes, lo que sí hace el (DLOBP, 2014) al considerar como bienes
públicos a los bienes muebles e inmuebles, títulos valores, acciones, cuotas o
participaciones en sociedades y demás derechos de dominio público o privado de
los órganos y entes públicos, como también en herencias yacentes; los bienes y
mercancías objeto de comiso, las que se declaren abandonadas o los que sean
puestos a la orden del Tesoro.
Desde una perspectiva territorial
los clasifica como bienes públicos nacionales, estadales, distritales y
municipales, definiéndolos como aquellos del dominio público o privado – en
cada ámbito – tanto de sus órganos o entes.
Particularmente, este último texto
normativo se refiere a la expresión bienes públicos municipales, como (i)
aquellos de dominio público o privado propiedad de los municipios, (ii) de los
institutos autónomos y de (iii)las empresas municipales, de (iv) las demás
personas en que los entes sometidos a su aplicación tengan una participación
igual o superior al 50% del capital social y de (v) las consideradas
fundaciones municipales.
Ahora bien, de la lectura del
(DLOBP, 2014) se puede observar que, en aquellos casos donde no se posea ese
porcentaje de participación mencionado supra, no quedarían excluidos del
seguimiento y control de la (SUDEBIP), pues deberán informar y remitirle
inventario de tales activos.
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¿Existen consagrados principios cardinales sobre
los bienes públicos municipales?
Como principios generales la (LOPPM,
2010) pauta que la administración sobre los bienes deberá ser ejercida de
manera planificada con arreglo a los principios de legalidad, eficiencia, celeridad,
solvencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad, equilibrio
fiscal, coordinadamente con los poderes nacional y estadal.
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¿A
quiénes le pueden ser aplicadas las normas sobre bienes públicos a nivel
municipal?
Están sometidos a las normas de administración y control sobre bienes
públicos, (i) los órganos municipales: alcaldía,
concejo municipal, sindicatura, contraloría, secretaría municipal, cronista; servicios desconcentrados municipales (antes
servicios autónomos); (ii) los entes: institutos autónomos municipales,
empresas municipales, fundaciones, asociaciones civiles, empresas de economía
social (cooperativas, cajas de ahorro, entre otras), empresas autogestionarias,
empresas cogestionarias, intergubernamentales.
En fin, (iii) todas aquellas formas de derecho público o privado donde el
Municipio posea una participación igual o superior al cincuenta por ciento, con
o sin fines empresariales.
Como sucede en materia de bienes públicos a que se contrae el (DLOBP, 2014)
los sistemas de auditoría interna como la contraloría municipal hacen
seguimiento y control en aquellos casos donde la participación porcentual no supere el 50%, a
que se refiere el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Pública (2014) para encasillarlo como ente (municipal en este
caso), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Financiera del sector público (DLOAFSP, 2015), el (DLOBP, 2014)
y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y sistema nacional
de control fiscal (2010), entre otros.
Nada puede quedar por fuera del seguimiento patrimonial, por pequeño que
sea pues los recursos públicos son importantes.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
