¿SE PUEDE MEDIANTE ORDENANZA FIJAR SOLAMENTE DÍAS CONTINUOS PARA DECLARAR Y PAGAR EL IMPUESTO MUNICIPAL SOBRE ACTIVIDADES ECONÓMICAS? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Se necesita determinar a quién le corresponde la ejecución de las normas tributarias que aprueba el concejo municipal o que provienen de leyes nacionales o estadales, en ejercicio de la potestad tributaria.
La respuesta a tal duda se ubica en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), cuando se encuentra el lector con la llamada Hacienda Pública Municipal; dentro de ésta hay temas como la administración financiera del municipio y la administración tributaria.
A esto se debe adicionar que la autonomía del municipio comprende la administración de sus bienes y demás ingresos, siendo los de carácter tributario parte de ellos.
Esa administración es competencia de la rama ejecutiva municipal: alcaldía.
- ¿Qué es la administración tributaria municipal?, ¿La conforma un único organismo o pueden ser varios?, ¿Cuál es su papel?
La Administración Tributaria es el órgano por medio del cual se materializa la gestión impositiva, ya que tiene a su cargo el manejo de los impuestos, tasas y contribuciones asignados al Municipio, bien sea por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) o por diversas leyes; tan importante que se dedicó el reconocimiento y relevancia de ésta – aunque dirigida al ámbito nacional, ha dado pie para su construcción en los restantes niveles del Poder Público.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) dedica unos artículos sobre el particular, lo cual está enmarcado dentro de los aspectos de la Hacienda Pública Municipal, por cuanto el Sistema Tributario está comprendido en la administración financiera de la Entidad; en tal sentido, expresa que el Alcalde es el responsable de la Hacienda Pública y le corresponde la dirección de su administración financiera, sin perjuicio del régimen de control atribuido al Concejo Municipal, la Contraloría Municipal y al control ciudadano: contraloría social y medios de participación.
Por cuanto implica un manejo complejo de datos y otros aspectos que generan gran volumen (pagos, formularios, entre otros) acerca de personas naturales y jurídicas (contribuyentes y responsables), no solamente de carácter patrimonial sino también personal, es necesario crear una estructura técnica que le permita al Municipio - como sujeto activo en la relación tributaria – lograr el cometido de la satisfacción de las cargas públicas locales.
Acerca de la competencia tributaria municipal se puede resumir en lo expresado por una decisión de la Sala Constitucional de fecha 08 de marzo de 2003, caso: “Constructora Pedeca vs. Municipio Caroní del Estado Bolívar”; donde señaló:
Así, los Municipios se encuentran facultados para dictar, en relación con los ingresos que la Constitución les asigna, la normativa que regule lo concerniente a la creación, modificación y supresión de sus tributos, la definición del hecho imponible, la determinación de la materia o acto gravado, la cuantía del tributo, el modo, término y oportunidad en que éste se cause y se haga exigible, las obligaciones de los contribuyentes, los procedimientos constitutivos, los recursos administrativos de impugnación y las sanciones correspondientes…” (Subrayado mío)
La Ley Orgánica del Poder Público (2010) recogió estas nociones jurisprudenciales de esta manera:
“… El régimen de prescripción de las deudas tributarias se regirá por lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario. Dicho Código aplicará de manera supletoria a la materia tributaria que no esté expresamente regulada en esta Ley o en las ordenanzas.”
En el mismo sentido, la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las potestades tributarias de los estados y municipios (LOCAPTEM, 2023):
“... Las disposiciones del Código Orgánico Tributario serán de aplicación supletoria a los tributos de los estados y municipios.”
Siguiendo al profesor Brewer Carías con aquello de la no coincidencia de las funciones con los órganos que la ejercen, si bien la administración tributaria puede hacer uso de dictar actos administrativos de carácter normativo, como sería una resolución o circular, por ejemplo, la típicamente legislativa le compete estrictamente al concejo municipal pues, de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) dentro de sus competencias tiene a su cargo la potestad tributaria de la entidad local.
Ya se veía líneas arriba que el Código Orgánico Tributario (2020) sólo a las leyes (ordenanzas en el caso de los municipios) corresponde regular con sujeción a las normas generales de éste, los elementos constitutivos de los tributos asignados (impuestos, tasas y contribuciones) como sujetos, hechos imponibles, bases imponibles, exenciones, exoneraciones, beneficios, incentivos, entre otros.
Tales aspectos conforman lo que se denomina la reserva legal tributaria; ello con la finalidad de ejercer mecanismos de control institucional y balancear el ejercicio del poder público.
Ello queda corroborado con una transcripción de la Ley Orgánica del Poder Público al establecer que únicamente por vía de ordenanzas se pueden crear, modificar y suprimir tributos; partiendo que son textos normativos con carácter de leyes locales, mal podría la administración tributaria dictarlas, ni siquiera con una habilitación legislativa, lo cual no está previsto para el ámbito local.
Ahora bien, el hecho que la administración tributaria esté imposibilitada para crear, modificar o suprimir tributos, para nada significa que no posea herramientas para detraer de los particulares el importe legítimo para sostener las cargas públicas.
Todo lo contrario.
El Código Orgánico Tributario (2020) es claro al señalar que ha de contar con amplias facultades para la determinación, inspección y fiscalización para comprobar y exigir el cumplimiento de las obligaciones referentes con los impuestos, tasas y contribuciones que se le adeuden al municipio; de una lectura se observa que puede realizar procedimientos de verificación, fiscalización y determinación, lo que pasa por liquidar y recaudar como fases subsiguientes a la determinación.
Para esto, puede valerse medidas administrativas nominadas e innominadas - como se clasifica en Derecho Procesal entre las que cuentan retención de contabilidad con soportes, practicar avalúos, tomar posesión de bienes, uso de programas o sistemas que faciliten obtención de datos; por ejemplo - para resguardar ante posibles prácticas evasoras de los sujetos pasivos, con lo cual se afecta el patrimonio municipal; hay que recordar que, tanto el Código en cuestión como la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) contienen normas que obligan a los organismos, funcionarios y particulares a prestar irrestricto apoyo a las autoridades hacendísticas en el ejercicio de sus actividades y obliga la denuncia sobre cualquier hecho dañoso que pueda perjudicar a la hacienda municipal.
Puede suscribir convenios, crear registros que implican la obligatoria inscripción y actualización.
Dentro de sus posibilidades investigativas, puede requerir información de toda clase de personas, tanto del sector público como privado, incluidas personas naturales, debiendo prestar su concurso no siendo alegable secreto bancario ni secreto profesional para quienes se encuentren en relación de dependencia con quien investigan.
Por si fuera poco, cuentan con la posibilidad de practicar la determinación sobre base presuntiva.
El Código Orgánico Tributario (2020) dota a la administración tributaria de efectuar procedimientos como el cobro ejecutivo sin tener que acudir a tribunal, pudiendo realizar – como si se tratara de uno – de ordenar y realizar la práctica de medidas preventivas (embargos, secuestros de bienes, prohibición de enajenar gravar) y/o ejecutivas (embargos ejecutivos, remate), es decir, las que son durante y posterior a la emisión de la decisión definitiva hasta la solventación del deudor, respectivamente.
No contento con esto, en fecha 02 de mayo de 2024, según sentencia 209 de la Sala Político Administrativa, estableció que los impedimentos de acceso al portal tributario (bloqueos) se conciben como estrategias de la administración tributaria para provocar de los sujetos pasivos el cumplimiento oportuno de los deberes que les conciernen.
El legislador municipal debe ser cuidadoso cuando considera la aprobación de una ordenanza que regule el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE) - como cualquier otro tributo, obviamente - de no violentar la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), pues allí están los principios generales desarrollados que el Constituyente de 1999 fijó, al igual que el Código Orgánico Tributario (2020) y la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las potestades tributarias de los estados y municipios (LOCAPTEM, 2023), ya que en ellos hay gran cantidad de normas armonizadoras mantenidas desde hace muchos años y de aplicación diaria.
Si no se trasgrede, además de los supuestos vinculantes fijados por las decisiones del Máximo Tribunal, el municipio posee margen de maniobra para ejercer esa autonomía relativa de la que se ha hecho referencia en estas líneas.
Asimismo, no invadir las áreas de competencias de otros niveles del poder público, especialmente con tributos nacionales: Impuesto sobre la Renta (ISLR), Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto al alcohol o el tabaco y sus derivados, entre otros.
Con vista de lo anteriormente expuesto, el ámbito local podría establecer en sus ordenanzas que el período para declarar y pagar el Impuesto en referencia sea hecho tomando como referencia los días continuos, debiendo quedar claro que si el último de los días para el cumplimiento por los sujetos pasivos quedare en día inhábil, como sábados, domingos o días festivos, se entenderá prorrogado para el primer día hábil siguiente sin que la administración tributaria pueda iniciar procedimientos sancionatorios.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
