¿ES LO MISMO UN ACTO ADMINISTRATIVO MUNICIPAL ILEGAL QUE DE IMPOSIBLE
EJECUCIÓN?
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Este planteamiento surgió durante
la elaboración de un Trabajo Especial de Grado lo que afloró la necesidad de
redactar algo que permitiera aclarar la duda, no solamente a quien la formuló
inicialmente sino también para todos aquellos que transiten la vereda de la
investigación.
Lo prometido es deuda y hoy se
aspira cumplir con ello.
En primer lugar, uno de los temas
donde los autores no han logrado ponerse de acuerdo unánimemente ha sido en una
definición de acto administrativo, ya que existen diversas concepciones válidas
para abordarlo.
Por esto también se paseó el
legislador nacional venezolano cuando preparó y aprobó la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981), al igual que las múltiples
ordenanzas con esa denominación.
Ese texto normativo lo asumió
así:
“… Se entiende
por acto administrativo, a los fines de esta Ley, toda declaración de carácter
general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos
establecidos en la ley, por los órganos de la Administración Pública.”
Como toda gestión pública pueden surgir equívocos
que deben corregirse; de allí que exista la previsión legal de los vicios en
los actos administrativos y las consecuencias que generan cuando se incurre en
yerros.
Específicamente, la (LOPA, 1981) señala:
“…Los actos
de la Administración Pública serán absolutamente
nulos en los siguientes casos:
1.- Cuando así
esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal.
2.- Cuando
resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya
creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley.
3.- Cuando su contenido sea de imposible o
ilegal ejecución.
4.-Cuando
hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes o con
prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.” (Subrayado de E.L.S.)
“… Los vicios de
los actos administrativos que no llegaren a producir la nulidad de conformidad
con el artículo anterior, los harán anulables.”
Esto es lo que nos tiene como razón para la presente jornada.
Otra importante precisión dirigida a quienes no poseen formación
jurídica es que – como se acotó supra - pueden existir vicios vinculados con
los elementos del acto administrativo: sujeto, objeto, causa, fin, forma.
Al estudiarlos se observa que generan sanciones legales para ese
quehacer público, más allá de la o las responsabilidades en las que pueden
incurrir sus autores, que no es el objeto de esta publicación.
La Ley en cuestión acarrea dos tipos: nulidad absoluta y relativa.
Ante la interrogante de cómo el legislador ha concebido los casos
donde se aplican una y otra, debe responderse que, expresamente, lo hizo saber
de su texto cuando manifestó una forma muy simple, ya que partió de la noción con
una lista cerrada englobaría los asuntos que degeneren en nulidad absoluta y el
resto serán relativas.
Al tratarse de las primeras no hay posibilidad para ir más allá porque
jamás surtió efectos ya que lesionó el orden público y no es posible su
relajamiento por vía convencional; mientras que, al ser de las segundas, es
factible el ejercicio de la convalidación según las circunstancias de cada
caso.
Esto conduce a un tema propio del Derecho Administrativo como son las potestades
de la Administración; la profesora Hildegard Rondón de Sansó lo desarrolla en una
obra de su autoría denominada “Teoría General de la Actividad Administrativa”,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela.
Nos aporta al respecto que se da por aquello de no existir paridad de
condiciones frente a la Administración, ya que está dotada de una serie de facultades
públicas al actuar, así como de privilegios en relación con los particulares,
bien sea en sede judicial como extrajudicial, pues el interés público prevalece
sobre el individual.
Ejemplos de ella son la reglamentaria, revocatoria, convalidatoria,
anulatoria, revisora, disciplinaria, sancionatoria, certificatoria,
expropiatoria, organizativa.
La existencia de estas u otras no mencionadas nunca debe ser entendido
como una suerte de patente de corso para los organismos públicos (en nuestro
caso municipales), ya que existe también el Principio de Legalidad
Administrativa, el cual implica el sometimiento de estos a la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) como demás textos normativos
(leyes, ordenanzas, decretos, entre otros), cuando estatuye:
“… Esta
Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos a las cuales
deben sujetarse las actividades que realicen…”
“… La
Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se
fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia,
eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el
ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al
derecho” (Subrayado de E.L.S.)
“…Los órganos
de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los
actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho,
incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación
de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración;
conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo
necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa” (Subrayado de E.L.S.)
A nivel legislativo uno de los instrumentos que nos lo recuerda es el
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública
(DLOAP, 2014):
“… La
Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el
principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio
de sus competencias se sujeta a lo establecido en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administrativos de
carácter normativo dictados formal y previamente conforme a la ley,
en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen
democrático, participativo y protagónico.”
“…Toda
competencia atribuida a los órganos y entes de la Administración Pública será
de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, límites y procedimientos
establecidos; será irrenunciable, indelegable, improrrogable y no podrá ser
relajada por convención alguna, salvo los casos expresamente previstos en las
leyes y demás actos normativos.
Toda
actividad realizada por un órgano o ente manifiestamente incompetente o
usurpada por quien carece de autoridad pública es nula y sus efectos
se tendrán por inexistentes. Quienes dicten dichos actos serán responsables
conforme a la ley, sin que le sirva de excusa órdenes superiores”
(Subrayado de
E.L.S.)
Inevitablemente este punto produce la evocación del recordado maestro
Antonio Moles Caubet con su conocida joya de doctrina “El Principio de
Legalidad y sus implicaciones”, Ediciones Universidad Central de Venezuela,
Caracas, Venezuela, 1974.
El profesor Gustavo Urdaneta Troconis en la obra “Derecho Contencioso
Administrativo”, Libro Homenaje al maestro Luis Henrique Farías Mata, edición
conjunta del Colegio de Abogados del Estado Lara, Instituto de Estudios
Jurídicos del Estado Lara y Librería J. Rincón, Barquisimeto, Estado Lara,
Venezuela, 2006; advierte acerca de lo
planteado supra sobre los vicios de los actos administrativos a través de su
contribución “Los motivos de impugnación en la jurisprudencia Contencioso
Administrativa en Venezuela”.
Correspondería en esta entrega con los comprendidos para el elemento
objeto o contenido; los vicios que teóricamente podrían afectar el acto
asociados con este componente son la ilicitud, la imposibilidad, la
indeterminación e indeterminabilidad.
En esa ocasión precisó que el contenido es la manifestación o
expresión proferida por la Administración, que se traduce en el efecto jurídico
buscado y producido por ella. Sobre el objeto se trataría de la realidad
(hecho, bien, conducta, situación jurídica) a la cual se aplica esa
manifestación o expresión.
La profesora Sansó al analizar estos vicios en su participación dentro
de la “Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” (ley comentada, varios
autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela; comenta que al ser
el acto administrativo – siguiendo a la (LOPA, 1981) – “una declaración” o un
pronunciamiento relativo con hacer, lo que se traduce en contenido; éste puede
ser de la más variada naturaleza, bien sea prohibir, autorizar, conceder,
restringir, homologar, facultar, limitar, entre otras; debe entenderse como una
acción querida y manifestada en el acto.
La idea es que estos sean de posible y legal ejecución para reputarse
como válidos; ahora bien cuando se distorsiona es que surge el vicio en
estudio, pues no puede ni debe permitirse una actuación que persiga la comisión
de una ilegalidad, como cuando (i) se expide – por ejemplo – un acto emanado de
una Alcaldía en el que se permita construir un desarrollo inmobiliario con uso
residencial y comercial dentro un parque nacional, donde se suprime esta
condición para sustituirlo por lo “acordado”; esto desnaturaliza el sentido de
un Área bajo Régimen Administración
Especial (ABRAE).
O también (ii) al expropiar por algún Municipio un bien nacional.
El contenido será de imposible
ejecución, por ejemplo, si (iii) se dicta un acto de menor jerarquía - providencia
frente a decreto – que pretenda sustituir lo dispuesto en el de mayor rango o
(iv) la expropiación de una edificación que quedó destruida por un desastre
natural o de la mano del hombre, tanto en su construcción como en el suelo que
le dio sustento con anterioridad al decreto.
Otras situaciones que encajan serían el (v) acordar una sanción no
prevista por la ley - como la inhabilitación para el ejercicio de una profesión
de por vida - contenido en una orden de desalojo de vivienda tomada por la
autoridad administrativa.
(vi) Una sanción que prevé multa sin indicar el monto y aquélla va en
un rango; por ejemplo entre cinco y treinta
unidades tributarias. En este caso existe el supuesto de la
indeterminación.
(vii) La destitución de un funcionario fallecido con posterioridad al
deceso.
Como se desprende de los ejemplos aportados, siguiendo a la profesora
Sansó (Ob. Cit.), el acto carecerá de contenido cuando la acción no pueda ser
realizada por ir en contra de las leyes naturales o aquellas que rigen la
actividad administrativa.
El profesor Urdaneta Troconis
(Ob. Cit.) hace un análisis de estos vicios y se planteó si realmente se trata
del acto o su ejecución.
Esto viene a raíz de sopesar si un proveimiento nació con el vicio
como el caso de los ejemplos aportados (construcción en parque nacional o
sanción no prevista por la ley), el problema principal no sería la ejecución
porque proviene de las entrañas del acto, lo que le hace pasible de nulidad,
pues podría ocurrir que - en el caso del funcionario a destituir ya fallecido -
no exista conocimiento de la Administración; pero si sucedió con posterioridad
a su emanación con constancia en el expediente por encontrarse consignada el
acta de defunción previamente la situación es distinta.
A estas alturas es menester hace una precisión; los supuestos de
ilegal o imposible ejecución- como dice la (LOPA, 1982) están comprendidos
dentro de la nulidad absoluta, mientras que cuando se trate de indeterminación
aplica la relativa.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al lector
dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Los Poderes
Públicos”, “Las Competencias Municipales”, “La Organización Administrativa”,
“Las Competencias Concurrentes”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “La
Contraloría Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “La Potestad Organizativa
en el Municipio”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa” “Los
CLPP en su ley del año 2015”, “La Autonomía Municipal”, “Las Ordenanzas y su
ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Régimen del personal
municipal”, “Organización y Gestión Municipal”, “Municipios y otras Entidades
Locales”, “Municipio y Descentralización”, “Municipio y Delegación de
Competencias”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Municipio y
Planificación”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Gestión
Comunitaria”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “La Gaceta Oficial Municipal”,
“El Concejo Municipal”, “El Distrito Capital”, “Los Distritos Metropolitanos”,
“El Secretario Municipal”, “El Territorio Insular Miranda”, “Las Dependencias
Federales”, “Las Asambleas de Ciudadanos”, “¿Ilegales las Asociaciones de
Vecinos?”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “Autogestión y Cogestión en el
ámbito municipal”, “La Comisión Central de Planificación”, “La Iniciativa
Legislativa en el ámbito municipal”, “La Policía Administrativa”, “Las Empresas
Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “¿Institutos Públicos o Autónomos
Municipales?”, “Municipio y Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
(LOPA)”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la
Administración Pública”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de
Simplificación de Trámites Administrativos”, “Municipio y Leyes de Base”,
“Participación Ciudadana, ¿derecho o deber?”, “Municipio y reforma habilitante
2014: Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular”, “Procedencia o no para
habilitar legislativamente a un alcalde”, entre otros que se encuentran
publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.
No lo olvide, el país
se construye desde sus municipios.
