Privilegios y Prerrogativas del Municipio II

PRIVILEGIOS Y PRERROGATIVAS DEL MUNICIPIO II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Desde los estudios de pregrado se advierte de la existencia de  una serie de elementos que no disfrutan los particulares al litigar pero que el Estado, en razón del interés público o general, los hace valer y el juez no puede desconocerlos por estar dentro del ordenamiento jurídico, pudiendo considerarse como una atenuación de principios como el de igualdad ante la ley de los sujetos, por lo que debe tenerse como algo solamente aplicable a los órganos y algunos entes como los institutos autónomos, debiendo especificarlos el instrumento de creación, ya que los de tipo empresarial o societario no gozan de ellos.

Es menester aclarar que la legislación no le ha otorgado al municipio los mismos privilegios y prerrogativas de los que gozan los otros niveles del Poder Público.

La defensa de los derechos e intereses de carácter patrimonial está atribuida en el nivel nacional (República) a la Procuraduría General de la República (PGR), la cual dispone de un instrumento que regula su actuación interna y organización denominado Decreto con rango y valor y fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (2008).

En cada estado (provincia) se cuenta con una Procuraduría General Estadal, la cual se origina en las llamadas Constituciones de los Estados,  pudiendo también encontrar referencia en la Ley Orgánica para la Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (2009); los Consejos Legislativos estadales aprueban una ley que regula en condiciones similares a las de la PGR para la defensa de los derechos e intereses de la entidad federal.

Por último, a nivel municipal, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) ha creado un órgano auxiliar denominado Sindicatura Municipal (no sindicato como en materia laboral) a quien se le atribuye en el ámbito local la defensa de los derechos e intereses del Municipio, existiendo uno por cada municipio; los concejos municipales suelen aprobar ordenanzas que regulan la organización de esta dependencia.

No debe olvidarse la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa Nº 0079 del Máximo Tribunal de fecha 21 de enero de 2009 donde interpreta aspectos atinentes a la ubicación dentro de la organización municipal, régimen de su personal, entre otros.

El marco normativo acerca de este tema se encuentra – sin indicar orden de prelación ni jerarquización - en la LOPPM,  Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional (2009),  Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector público (2011), la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010), Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2010), Código Orgánico Tributario (2001), Código de Procedimiento Civil (1990), Ley Orgánica Procesal del Trabajo (2002)  

Cuando el municipio atiende a una controversia judicial se deben seguir las normas de la LOPPM en materia de citación, ya que hay que practicarla en cabeza del Síndico Procurador Municipal, así como notificar a la autoridad ejecutiva, legislativa o contralora, según corresponda; se ha discutido si el nivel local puede disponer de los mismos que disfrutan los estados y el ámbito nacional.

La jurisprudencia se ha apoyado en una interpretación de carácter restrictiva, dado el hecho que constituyen una excepción al principio de igualdad y otros propios del Derecho Administrativo.

Sin embargo, el municipio – de conformidad con lo previsto por la LOPPM – puede  acogerse a la No Confesión Ficta, Inembargabilidad de los bienes, No Indexabilidad en materia funcionarial, Contratos administrativos, Citación y Notificación Especial, Sustitución con autorización previa, expresa y por escrito, Necesidad de autorización previa, expresa y por escrito para convenir, transigir, comprometer, desistir. Gratuidad de actuaciones ante entidades públicas, Notificación al Síndico Procurador Municipal de toda sentencia, medida, demanda que afecte indirectamente los intereses patrimoniales del municipio, Normas Especiales para la Ejecución Forzosa.

Es menester señalar que la LOPPM dispone los mecanismos para trabar ejecución cuando resulte perdidoso, debiendo la autoridad judicial aplicarlos guardando las debidas proporciones ya que no hay que olvidar que el poder local maneja intereses ajenos, ya que se debe a la comunidad a la que sirve.

Se sugiere al lector dar un vistazo a unos artículos de mi autoría denominados “Municipio y Presupuesto”, “Bienes Municipales”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Expropiación”, “De la Hacienda Pública Municipal”, “Sistema Tributario Venezolano”, “Municipio y Régimen de Tierras”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en la ley del año 2010”, “El Catastro Municipal”, “Municipio y Servicios Públicos”, “El Síndico Procurador como fiscal de la hacienda pública municipal”, “La actuación del municipio en juicio”,  entre otros; que se encuentran publicados en  www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com o en www.tecnoiuris.com (Pódium Jurídico Derecho Municipal o Grupo de Derecho Municipal Venezuela); para tener mayor información sobre lo aquí tratado.  

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

Privilegios y Prerrogativas de Municipio I

PRIVILEGIOS Y PRERROGATIVAS DEL MUNICIPIO I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 Cuando se aborda este tema deben tomarse en cuenta aspectos de diversas disciplinas jurídicas; tal es el caso del Derecho Civil, Derecho Administrativo, Derecho Constitucional y Derecho Municipal, por mencionar las más inmediatas.

                

Lo primero que hay que considerar son los sujetos que intervienen, bien sea personas naturales o jurídicas. Recuerde el lector que son personas naturales los individuos de la especie humana, según el Código Civil Venezolano (1982); las jurídicas son una ficción del legislador y pueden ser de derecho público y de derecho privado.

                

Para el caso de las primeras existen algunas personas que gozan de un beneficio especial en razón del desempeño de funciones públicas; como ejemplo se pueden citar a los Diputados a la Asamblea Nacional, quienes ostentan la llamada inmunidad parlamentaria cuyo origen proviene de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999).

                

Es oportuno aclarar que a nivel municipal no existe para ningún funcionario, pese a que posee un poder ejecutivo (alcalde), legislativo (concejo municipal) y ciudadano (contraloría municipal), donde en los otros niveles si lo gozan; tal es el caso de los gobernadores de estado y los legisladores o en el nacional como ocurre con los altos funcionarios: Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, Diplomáticos, Fiscal General de la República, entre otros.

                

Las personas jurídicas son tomadas por las ramas del Derecho Público en dos grandes bloques: centralizadas y descentralizadas. La Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP,2008), desde la perspectiva de la organización administrativa, denomina como órganos a las unidades administrativas de la República, los estados, distritos metropolitanos y de los municipios a los que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos, o cuya actuación tenga carácter regulatorio.

Nótese que las disposiciones de la LOAP en el nivel municipal actúan de manera supletoria por aquello de la autonomía derivada de la CRBV y de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

Ejemplos en el ámbito local son la alcaldía, el concejo municipal y la contraloría, a los que la LOPPM llama como órganos principales. Mientras que a la sindicatura municipal, la secretaría municipal y el cronista los señala como auxiliares.

Los entes, siguiendo a la LOAP, son toda organización administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad jurídica propia sujeta al control, evaluación y seguimiento de sus actuaciones por parte de sus órganos rectores, de adscripción y de la Comisión Central de Planificación (organismo nacional).

Ejemplos de estos, según la LOPPM, los constituyen los institutos autónomos, cuyo instrumento de creación  (ordenanza) le fija los elementos dentro de los cuales ejercerá su radio de acción: materia, territorio, tributos, entre otros.

Las empresas municipales, las cuales se crean por decreto del alcalde y adquieren su personalidad jurídica ante el registro mercantil correspondiente al domicilio fijado bajo los parámetros de la legislación mercantil.

Las fundaciones municipales, también se crean mediante decreto del alcalde y cuya personalidad la adquieren al inscribir el acta constitutiva en la oficina de registro público;  se regirán por los lineamientos de la legislación civil. Esto está comprendido dentro de los llamados Medios de Gestión.

Ha sido motivo de discusión por la doctrina el otorgamiento de prerrogativas procesales a las personas jurídicas territoriales, ya que existe la opinión de que se distorsionan derechos y principios constitucionales.

La corriente contraria indica que el quehacer público demanda su asignación en aras del interés tutelado. Lo cierto es que están presentes en el ordenamiento jurídico venezolano y su vigencia data de muchos años.

                

La jurisprudencia ha venido delineando diversos aspectos referidos a este tema.

Al respecto la CRBV señala un sistema de responsabilidad por el ejercicio de la actividad del Estado en todos sus niveles como por sus agentes, incluyendo los daños por el funcionamiento normal.

                

Específicamente, en el nivel municipal, gran parte de su rutina diaria transcurre con el manejo de servicios públicos, muchos de ellos de carácter prestacional, caracterizado por la no interrupción, permanencia, entre otros factores ampliamente difundidos por la doctrina y jurisprudencia tanto patria como foránea.

                

Ahora bien, no solamente por la actividad de servicio o interés público municipal, el ámbito local debe acudir a las instancias judiciales, bien sea accionante, tercero, interesado o accionado; por lo que enfrenta toda suerte de controversias en estrados, siendo las más frecuentes las de tipo laboral, funcionarial, contencioso administrativa, civil, entre otras.

Se sugiere al lector dar un vistazo a unos artículos de mi autoría denominados “Municipio y Presupuesto”, “Bienes Municipales”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Expropiación”, “De la Hacienda Pública Municipal”, “Sistema Tributario Venezolano”, “Municipio y Régimen de Tierras”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en la ley del año 2010”, “El Catastro Municipal”, “Municipio y Servicios Públicos”, “El Síndico Procurador como fiscal de la hacienda pública municipal”, “La actuación del municipio en juicio”, “Medios de Gestión”, entre otros; que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com o en www.tecnoiuris.com (Pódium Jurídico Derecho Municipal o Grupo de Derecho Municipal Venezuela); para tener mayor información sobre lo aquí tratado.  

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

 

       

La actuación en Juicio para el Municipio

LA ACTUACIÓN EN JUICIO PARA EL MUNICIPIO

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar (*)

edularalaw@cantv.net

Como a cualquier persona natural o jurídica, en ocasiones, los problemas que se presentan dentro del diario quehacer, hay que someterlos al conocimiento de un tercero para solventarlos porque no se llega a un acuerdo entre los contendientes.

El Estado, en cualquiera de sus niveles o componentes mantiene relaciones de la más variada índole con los particulares u otros sujetos del quehacer público.

Puede darse el caso que un municipio sea llevado a juicio porque un funcionario fue objeto de un procedimiento destitutorio, lo que puso fin a las relaciones estatutarias entre servidor público y entidad pública, por ejemplo, sintiéndose aquél lesionado en sus derechos y acude ante la autoridad que podría reparar el daño que se dice padecer.

También se da el caso que un ciudadano presenta problemas en su relación tributaria con el municipio y éste, en aras de procurar las cantidades para el sostenimiento de las cargas públicas, hace uso de la vía judicial para la captación de esa deuda impositiva.

Pudiera ser que es objeto de perturbación un bien o servicio municipal y deben ejercerse los correctivos legales para que cese.

En fin, las razones para actuar ante Estrados pueden ser muy variadas. Tan solo estos ejemplos son algunos de los casos más frecuentes que se encuentran colmando los archivos de los tribunales.

Es por ello que el legislador ha regulado ese tipo de circunstancias, bien sea cuando el municipio acciona o cuando se actúa en su contra. Resulta oportuno destacar que, por el hecho de ser el municipio una entidad pública, no es garantía que los jueces fallen automáticamente en su favor. A diario los abogados se enteran de los resultados de litigios donde se gana o se pierde, siendo el nivel local uno de los contendientes.

Al respecto, la legislación ha asignado el rol de representación judicial en un funcionario denominado Síndico Procurador Municipal.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal dispone que, en cada municipio, existirá una dependencia con rango de auxiliar del nivel local, es decir, es el órgano que brinda apoyo jurídico a toda la Entidad y la representa cuando se produce la necesidad de acudir a los Estrados, bien sea en forma activa o pasiva. Se denomina Sindicatura Municipal.

Para ser Síndico Procurador Municipal se requiere ser venezolano, mayor de edad, poseer el título de Abogado, gozar de los derechos civiles y políticos y no tener interés personal directo en los asuntos relacionados con el Municipio.

Corresponde al Alcalde la designación del Síndico Procurador con la aprobación del Concejo Municipal mediante sesión convocada al efecto.

El Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político Administrativa, según sentencia Nº 79 del año 2009, interpretó la adscripción administrativa y jerárquica de la Sindicatura Municipal.

El Síndico Procurador Municipal tiene dentro de sus deberes o asignaciones, la representación y defensa judicial o extrajudicial en los asuntos de naturaleza patrimonial, con ocasión de los bienes y derechos de la Entidad, siguiendo para ello las instrucciones dictadas por el Alcalde o el Concejo Municipal. También defiende y representa al Municipio en los asuntos relacionados con el Tesoro Municipal y en los juicios contencioso administrativo.

Asesora jurídicamente a las distintas ramas o componentes del Poder Municipal, a través de dictámenes u opiniones. Somete a la consideración del Alcalde los proyectos de ordenanza y demás instrumentos jurídicos municipales, tanto en su creación como en su modificación o eliminación.

Asiste con derecho a voz a las sesiones del Concejo Municipal en las materias de su competencia o para las que se le hubiere pedido su concurso.

Denuncia los hechos ilícitos en que incurran los funcionarios o empleados locales en ejercicio de sus funciones, así como cualesquiera otras acciones que fueren menester. Vela por el buen funcionamiento de los servicios públicos municipales, por lo que se le ha dado en llamar como el gran inspector municipal, pues informa de la situación encontrada con las recomendaciones pertinentes.

El Código Civil Venezolano de vieja data le asignaba funciones relacionadas con el Registro Civil y en la oposición a la celebración de matrimonios o en interdicciones.

También cumple rol como Inspector Fiscal de la Hacienda Municipal.

Hay una circunstancia que se ha mantenido a lo largo del tiempo y es que los dictámenes u opiniones de la Sindicatura Municipal no poseen carácter vinculante. Ello se debe a que es un órgano superior de consulta, como ocurre con la Procuraduría General de la República o las Estadales, aunque así no lo exprese la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

El Municipio, como entidad político territorial, goza de unos privilegios y prerrogativas procesales y fiscales, para el mejor desempeño de su gestión, aun cuando no dispone de los que sí posee la República.

Se sugiere al lector consultar una sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 03 de octubre de 2002 (Caso: Municipio Iribarren del Estado Lara), para ampliar la información sobre este tópico.

En doctrina se ha discutido si es posible extender esos privilegios y prerrogativas a otras formas municipales; al respecto hay quien sostiene que solamente es aplicable al Municipio y al Distrito Metropolitano, en razón de que las parroquias o barrios no gozan de personalidad jurídica propia, porque se trata de formas de desconcentración en aras de la participación ciudadana.

Por su parte, otro sector es de la opinión que es posible trasladarlo hacia las mancomunidades o a institutos autónomos municipales, por aquello de gozar de personalidad jurídica y por las funciones que desempeñan.

Un tercer sector se inclina por extenderlo hasta las formas de derecho privado, como las empresas públicas municipales.

Si se analizan la Ley Orgánica de la Administración Pública (Gaceta Oficial Nº 5890, Extraordinario, de fecha 31-07-2008) y la Ley Orgánica del Poder Púbico Municipal, como instrumentos de organización de los sujetos que llevan a cabo la actividad pública, no se observa semejante ampliación.

Más bien aparecen regulados que conservarán las formas de derecho privado, sin perjuicio de los controles presupuestario y de otra índole que se ejerce sobre los entes. Además, debe entenderse que la existencia de privilegios y prerrogativas es una limitación al principio general de igualdad ante la ley y al de tutela judicial efectiva, como lo concibió el fallo mencionado párrafos precedentes. Es por ello que no se le han hecho extensivos.

Acerca de las de naturaleza procesal, el Municipio goza de las referidas a la citación cuando es demandado; aquí hay que hacer una acotación puesto que la jurisprudencia ha venido delineando que, en aquellos juicios donde no se produce contestación de demanda, como en los contencioso administrativos, por ejemplo, no se aplica.

De hecho, la Corte Segunda en lo Contencioso Administrativo en fallo de fecha 28-02-2008 (Caso: Municipio Pinto Salinas del Estado Mérida), en una apelación sobre una querella funcionarial dictaminó que no era aplicable, llegando a ordenar la publicación de dicho fallo en la cartelera principal del Tribunal Colegiado como en la página web.

El Municipio goza de la prohibición de acordar ni practicar medidas preventivas ni ejecutivas en contra de bienes municipales, estableciendo la Ley Orgánica del Poder Público los mecanismos para hacer cumplir las decisiones cuando resulte condenada la Entidad.

Cuando se demanda a un Municipio se debe practicar la citación del Síndico Procurador con arreglo en lo dispuesto por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, so pena de nulidad absoluta de todo lo actuado y causal de reposición al estado de cumplir cabalmente con tales regulaciones, quedando en cabeza del Síndico la legitimidad para la solicitud de reposición.

En idénticas condiciones se debe manejar cuando hay que practicar notificaciones de toda sentencia definitiva o interlocutoria; también se hace la exigencia que debe notificarse al Alcalde de la Entidad, debiendo diferenciarse claramente lo que implica notificar al Síndico Procurador, que es la vinculante y obligante como representante judicial del Municipio, mientras que en el jefe de la rama ejecutiva es meramente informativo.
La imposibilidad de declarar la confesión ficta del Municipio es otro de los previstos como de naturaleza procesal, pues se entenderá que ha contradicho en todas y cada una de sus partes, tanto en el derecho como en los hechos.

En una oportunidad, se produjo en un juicio contencioso administrativo contra un Municipio una incidencia de tacha documental donde se declaró la confesión ficta de la Entidad, conforme lo previsto por el artículo 362 del Código de Procedimiento Civil; ello es improcedente absolutamente.

La condenatoria en costas es otro de tipo procesal, pues para los particulares una situación de este tipo podría originar cuantiosas sumas en razón de un máximo de treinta por ciento sobre el valor de lo litigado.

Al respecto, la Sala de Casación Civil del Máximo Tribunal ya ha delineado el alcance de lo aquí tratado. Mientras que, para el Municipio, la norma contenida por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece un máximo del diez por ciento sobre el valor de la demanda, previa declaratoria en el fallo de vencimiento total.

Cabe destacar que goza de retasa obligatoria o de oficio, conforme lo previsto por la Ley de Abogados.

Referencialmente, se sugiere consultar una sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 18-02-2004, donde se trataba de un recurso de interpretación sobre los artículos 21 y 26 del Texto Fundamental; allí se dictaron pautas cuando se está frente a un sujeto procesal, como la República, donde no hay condenatoria.

No debe dejarse pasar que el Síndico Procurador Municipal tiene una limitación histórica en las facultades procesales de administración y disposición, actuando como mandatario de la Entidad, lo que no es otra cosa que no puede convenir, desistir, transigir, comprometer en árbitros sin autorización previa y por escrito del Alcalde o por la autoridad competente, como ocurre con el Concejo Municipal.

También le corresponde al Síndico Procurador atender los procedimientos administrativos donde el Municipio deba constituirse como “parte”, solicitante, tercero o interesado.

Si se produjese un llamamiento – por ejemplo – por la Inspectoría del Trabajo para tratar asuntos relacionados con las relaciones laborales derivadas con obreros o personal contratado, la Sindicatura atiende las fases de procedimiento, incluidas las recursorias.

Ello en razón de la llamada función jurisdiccional de la administración o cuasijurisdiccional, como se ha dicho en doctrina, por aquello del manejo y resolución de intereses contrarios. Es frecuente encontrar en la jurisdicción contencioso administrativa, demandas que persiguen la nulidad de providencias dictadas por autoridades administrativas del trabajo.

En otra oportunidad se tocarán temas relacionados con estos tópicos.


(*) El Autor es Profesor de la Escuela Nacional de Administración y Hacienda Pública (ENAHP) y forma parte del Programa de Gerencia de Especialización de Impuestos Municipales de esa Casa de Estudios, Cohorte V.