EL CONSEJO LEGISLATIVO ESTADAL Y LA HACIENDA PÚBLICA II
Por: Abogado Eduardo Lara
edularalaw@gmail.com
El concepto de Hacienda Pública, no lo reseña la ley por lo que hay que ayudarse con otras fuentes del Derecho, como la jurisprudencia y la doctrina; otra herramienta útil es un diccionario jurídico.
- ¿Con quién se relaciona la Hacienda Pública?
Ella lo lleva a cabo con el estudio de la actividad financiera del Estado, ya que se vincula con los flujos de ingresos y gastos públicos.
- ¿Cómo está conformada en los estados?
La Hacienda Pública de los estados está constituida por los bienes, rentas, derechos, acciones y obligaciones que forman el activo y el pasivo de la entidad, cuya administración le corresponda y por el situado constitucional.
Parte del marco normativo se encuentra en el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (DLOAFSP, 2015), aplicable a los estados, forman parte de aquélla los sistemas de bienes, crédito público, contabilidad pública, presupuesto, tesorería, planificación y tributario.
Está vinculada con la asignación de los recursos, una vez tomadas las decisiones necesarias para tal reparto mediante los distintos sistemas que componen la administración financiera.
- ¿Cómo puede gestionarse?
Sobre los medios de gestión, entendido hacia el modelo organizativo previsto por la legislación; para el caso que nos ocupa –a título de ejemplo - tanto la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda (2006) como el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (nacional, LOAP, 2014) menciona que se ejerce a través de órganos (estructuras administrativas de carácter centralizado) como por entes (estructuras administrativas de carácter descentralizado), tomando las decisiones en aquéllas dada su vinculación con el marco regulatorio.
Continuando con el modelo de la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda (2006) admite la posibilidad de una Ley Orgánica de la Administración Pública, la cual tiene por objeto la organización y funcionamiento del Poder Ejecutivo del Estado.
La Hacienda Pública se desenvuelve – fundamentalmente – dentro de tres campos científicos: Economía, Derecho y Política.
Estudia una de las más importante funciones o actividades del Estado: la llamada "actividad financiera", que es la gestión que realizan las entidades públicas para lograr los medios económicos que le permitan llenar sus fines; para ello se vale de variados medios de gestión lo que implica la disposición de fuertes sumas de dinero y el concurso de funcionarios públicos, profesionales universitarios, técnicos, profesionales, obreros al servicio del Estado, bien sea de forma tradicional mediante relación laboral o contractual (licitación, adjudicación directa, concesiones).
La doctrina nos dice que existen diferentes formas para financiar el gasto público - entendiendo por tal toda erogación que hace el sector público en funciones del gobierno - entre los cuales se señalan:
a) Financiamiento del gasto público con recursos tributarios.
b) Mediante el crédito.
c) Por emisión monetaria.
d) A través de emisión de Bonos, Enajenación de Patrimonio Estatal.
Cada uno de estos contribuye a que los gastos públicos en la economía sean significativamente distintos.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) consagra principios de aplicación en materia de hacienda pública distribuidos tanto de forma territorial (nacional, estadal, municipal) como para aquellas que no responden a ese modelo.
Se pueden mencionar, a título de ejemplo:
- Principio de eficiencia.
- Solvencia.
- Transparencia.
- Responsabilidad.
- Equilibrio fiscal.
Por lo general se suele mezclar conceptos atinentes a distintas especialidades jurídicas como de otra índole. Uno de esos casos lo constituye la rama financiera y tributaria.
Si bien es cierto que tanto una como la otra, tienen nexos de semejanza, no lo es menos que cada una ha desarrollado con los años su propio radio de acción, por lo que – en estos tiempos – luce impreciso hablar que constituyen una misma cosa; de allí que se diga son disciplinas autónomas.
En efecto, muchas veces se parte de la idea que son lo mismo, cuando – en realidad – son relacionados pero no iguales.
El Derecho Financiero es aquella parte de las Ciencias Jurídicas dedicada al estudio de la normativa legal, desde la perspectiva - generalmente pública – en la que se ordena el presupuesto general del Estado, partiendo de la actividad financiera, entendiéndose como la aquella desplegada por el aquél para su sostenimiento y funcionamiento.
Hacen vida organismos como la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), la Superintendencia de Bienes Públicos, Oficina Nacional del Tesoro (ONT), Oficina Nacional de Crédito Público, Oficina Nacional de Contabilidad Pública (ONCOP), Superintendencia Nacional de Auditoría Interna (SUNAI); en ellas se encomienda el manejo de cada sistema: presupuesto, tesoro, crédito público, bienes públicos, contabilidad pública, control interno.
Estos organismos nacionales interactúan con sus pares en los estados y municipios, además porque – en algunos casos – existe la exigencia legal de informar gestiones con miras a coordinar y planificar actividades públicas, sin que implique lesión de sus autonomías.
La vertiente privada del Derecho Financiero – en la actualidad – se vincula con materias en las que lo público y privado tienen nexos, como es la banca o seguros; éstas tuvieron su origen en el Derecho Mercantil y, con el transcurrir de los años, han generado su autonomía llegando a ser especialidades de aquél, por cuanto las regulaciones públicas forman parte de la gestión diaria en una y otra.
A nivel estadal las Secretarías de Gobierno tienen asignados las distintas materias; por ejemplo, la que posee competencia en administración y finanzas es la llamada al ejercicio de la coordinación de las actividades a que se refiere el (DLOAFSP, 2015), al igual que también se observa – como reflejo del sistema federal – que exista un instrumento legal (estadal) que contenga esas regulaciones nacionales.
Ahora pasemos a examinar el papel del Derecho Tributario.
Éste se ocupa de las normas referentes al ejercicio de la potestad tributaria o impositiva del Estado; estudia la concepción del tributo como elemento para la sostenibilidad del Estado: hecho imponible, base imponible, sujetos, entre otros elementos; bien sea se trate de un impuesto, tasa o contribución.
Se dan cita instituciones como las llamadas administraciones tributarias, que no son otra cosa que los sujetos activos de la relación, las cuales pueden presentarse bajo formas organizativas centralizadas o descentralizadas; inclusive se encuentran como servicios desconcentrados.
Particularmente, en el Estado Miranda, aprobó la creación de un Servicio Desconcentrado para la gestión de su Administración Tributaria, al que denominó como Superintendencia de Administración Tributaria del Estado Bolivariano de Miranda (SATMIR), mediante Decreto del Gobernador del Estado, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda Ordinaria N° 3327, de fecha 27 de noviembre de 2009.
El (SATMIR) se ocupa de la gestión de los tributos estadales.
Otros son los contribuyentes y responsables, cuya definición se encuentra en el Código Orgánico Tributario (COT, 2020), quienes encuadran en los llamados sujetos pasivos.
Cabe preguntar a estas alturas, ¿cómo distinguir si se está ante un asunto de naturaleza financiera o tributaria?
Uno de los criterios para diferenciar a uno del otro (Derecho Financiero del Tributario, obviamente) es que en aquél se dispone a tratar sobre ingresos y gastos sin importar el origen porque – cabe recordar – que los ingresos no siempre son de carácter impositivo; por ejemplo:
i) Una transferencia proveniente del Fondo de Compensación Interterritorial, no proviene por esa vía. Ello es materia del Derecho Financiero.
ii) El Situado Constitucional.
Mientras que, por (iii) recaudación por el ramo de timbre fiscal, (iv) minerales no reservados al Poder Nacional (níquel) en el Estado Bolivariano de Miranda, eso es propio del Derecho Tributario.
Todos son ingresos pero con orígenes diferentes.
Veamos el caso de los egresos:
(i) El pago de un servicio prestado por un proveedor, no es por tributos pero constituye materia del Derecho Financiero.
(ii) El pago por concepto de pasivos laborales, contraído con ocasión de convenciones colectivas válidamente suscritas y reconocidas.
Apliquemos el Derecho Tributario a estos ejemplos.
(i) Cuando se hace un convenio de pago por una deuda morosa en el Impuesto sobre Minerales no Ferrosos se está efectuando una labor tendente hacia la recuperación de tributos, porque busca evitar que prescriba la exigibilidad de la obligación.
(ii) Al accionar ante la inminencia de la insolvencia del contribuyente moroso; como en el caso anterior, se interrumpe la prescripción y se avanza para precaver la declaratoria de incobrabilidad.
Por esta razón se ha ideado un sistema tributario que permita disponer de una suma de medios capaces para lograr la esencia de un Estado. También se encontrará el estudioso de esta Ciencia con lo procesal, las actuaciones internacionales (doble tributación), la coordinación entre los distintos niveles del Estado: República, Estados, Municipios; para sortear la invasión de competencias, por ejemplo.
Todo esto sin importar su forma o sistema de gobierno, trátese de una monarquía, gobierno unitario, gobierno federal; o no democráticos.
- A nivel Constitucional (República), ¿cuáles son los ingresos de los estados?
“…Los procedentes de su patrimonio y de la administración de sus bienes.”
“Las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones y las que le sean atribuidas.”
“…El producto de lo recaudado por concepto de venta de especies fiscales.”
“… Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asignen por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales…”
De igual forma, hace alusión sobre la hacienda estadal – específicamente – al asignar competencias de los niveles de poderes públicos, en estos términos:
“…La organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios propios, según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales.”
“…El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la ley.”
“…La creación, organización, recaudación, control y administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas.”
“… La ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.”
Ahora bien, si se compara con la norma similar del Texto Fundamental donde se asignan las competencias a la República y los municipios, se puede concluir que no luce tan precisa, por lo que hubo necesidad de legislar por parte de la Asamblea Nacional; ello se hizo con la Ley Orgánica para la Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
La primera versión de este instrumento se aprobó bajo la Constitución de la República de Venezuela (1961-1999), tras la implementación de normas tendentes a la descentralización, una vez que se instauró la elección de gobernadores por el pueblo, en lugar de su designación por el Presidente de la República.
Con posterioridad se produjeron cambios en esa Ley, llegando a la vigente que data del año 2009.
Sin embargo, en la actualidad se ha visto mermada la acción en materia de recaudación estadal, ya que – por el Poder Nacional – se han reversado algunas de las competencias transferidas.
Sobre esto la profesora Adriana Vigilanza en su libro “La Federación Descentralizada”, Editorial Los Ángeles Editores, Maracaibo, Venezuela, 2010; hace un exhaustivo análisis jurídico del punto.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de mi autoría que aparecen publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com entre los que se encuentran “Los Poderes Públicos”, “Municipio y Consejos Legislativos”, “Sistema Tributario Venezolano”, “El Distrito Capital”, “Municipio y Régimen de Tierras”, “Municipio y Servicio de Policía”, “Municipio y Servicios Públicos”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “El Síndico Procurador Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “Las Mancomunidades Municipales”, “Las Tasas”, “El Situado Municipal”, “El Consejo de Estado”, “¿Ilegales las Asociaciones de Vecinos?”, “Las Dependencias Federales”, “El Territorio Insular Miranda”, “La Autonomía Municipal”, “Municipio y Ley de Regionalización para el desarrollo socio productivo”, “¿Realmente los ejidos son imprescriptibles e inalienables?”, ¿Es lo mismo Repetición que Recuperación de Tributos?”, “Cuando la Contraloría hace reparo a un contribuyente cuál debe aplicar, ¿la Orgánica de la Contraloría o el Código Orgánico Tributario?”, ”Las Competencias Concurrentes”, “Importancia de las Leyes de Base”, “¿Es legal cobrar tributos nacionales, estadales y municipales a un mismo contribuyente?”, “Vigencia de las leyes tributarias, ¿60 días siempre?”, “Municipio y Sistema de Riesgos”, “Municipio y Espacios Acuáticos”, “Municipio y Descentralización”, “¿Puede delegarse legislativamente la creación de un instituto autónomo municipal?”, entre otros, para obtener mayor información.
