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domingo, 23 de julio de 2017

La Ordenanza sobre Fauna Doméstica I

LA ORDENANZA SOBRE FAUNA DOMÉSTICA I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

Desde hace muchos años la relación entre humanos y animales ha sido objeto de múltiples enfoques, desde el de no reconocimiento de derechos, considerados únicamente para servirse de estos, hasta la de sancionar conductas que produzcan su muerte, maltrato o daño, sin contar las de tipo religioso.

El legislador se ha valido de instrumentos normativos que permitan regular esa vinculación; uno de ellos son las ordenanzas sobre fauna doméstica o en cautiverio.

Las ordenanzas son definidas por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) como actos que sanciona el Concejo Municipal (órgano legislativo) para establecer normas con carácter de ley municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local.

Para su realización requieren de un procedimiento, el cual tiene como referencia a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) cuando trata la formación de las leyes, lo cual también se encuentra en la  LOPPM de forma específica.

Ahora bien, debería ser bastante claro con lo expresado por el legislador el carácter de ley municipal; sin embargo, no siempre fue así.

La jurisprudencia, tanto de la extinta Corte Suprema de Justicia (CSJ) como del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) – según la CRBV – ha fijado posición en el sentido de darle a las ordenanzas municipales su ubicación dentro del ordenamiento jurídico venezolano.

Por ejemplo, en sentencia de la CSJ de fecha 13 de noviembre de 1989 (Caso: Heberto Contreras Cuenca) señaló que la Constitución (1961) confiere autonomía normativa limitada a las municipalidades, derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico local, algunos casos equiparados a la ley nacional, supuestos en los cuales se da una relación de competencia incluso con aquellas que son de reserva legal, por lo que se les han otorgado a las ordenanzas el carácter de leyes locales.

En épocas recientes, bajo la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,  el Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia dictada por la Sala Constitucional  el 23 de noviembre de 2001, consideró que la Ordenanza sobre Juegos y Apuestas Lícitas del Municipio Iribarren del Estado Lara del 19 de octubre de 1194 viene a ser un acto de rango sublegal.

Otro caso similar se produjo en decisión – de la misma Sala – de fecha 12 de diciembre de 2001 donde se usó el argumento del rango sublegal de una ordenanza.

Sin embargo, cambió su criterio basándolo en un análisis del Texto Fundamental, en sentencias Nº 928, 2353, ambas del año 2001; en las proferidas con Nº 246 y 254 del año 2002, donde concluyó que su rango siempre es el de una ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva de la CRBV, debiendo entenderse que – las ordenanzas – como de ejecución directa de ésta.

Un punto importante en todo esto lo constituye el hecho que los municipios poseen potestad tributaria, tanto originaria como derivada, lo que significa que pueden producir instrumentos normativos que regulen los impuestos, tasas y contribuciones a su cargo.

También están los temas de la autonomía financiera y presupuestaria concedida por la Carta Magna.

En relación con el  caso objeto de estas líneas el legislador nacional entendió que el municipio es el adecuado para tratar acerca de la gestión sobre la fauna doméstica, por aquello de la descentralización como herramienta eficaz para resolver las necesidades básicas de los ciudadanos y comunidades.

La Asamblea Nacional aprobó la Ley para la Protección para la Fauna Doméstica, Libre y en Cautiverio (LPFDLC, 2009), cuyo objeto es la protección, control y bienestar de la fauna doméstica; asigna al poder local la competencia sobre ésta, sin menoscabo de órganos y entes nacionales que tienen relación con esta materia.

Todo ello en el marco de las llamadas competencias concurrentes, es decir, las ejercidas de forma compartida entre varios niveles del Poder Público, las cuales se pueden observar en diversas materias, tales como: policía, turismo, salud, ambiente, educación, tránsito y transporte terrestre, entre otras.

La LPFDLC, para garantizar el efectivo cumplimiento de sus disposiciones, señala que son de orden público, es decir, no relajables por convenios particulares, así como de obligatorio acatamiento general.

Define la protección de la fauna doméstica como el conjunto de acciones y medidas para regular la propiedad, tenencia, manejo, uso y comercialización. También establece regulaciones en los casos de los animales peligrosos, investigación científica, entre otros.

Se crea un Registro de Fauna Doméstica ante la autoridad municipal para fines de control.

Le atribuye a los consejos comunales, los jueces de paz y las juntas parroquiales ser una instancia receptora de denuncias como de conciliación, caso de perturbación por hechos derivados de la propiedad o tenencia de fauna doméstica o libre.

Como nota al margen hay que recordar lo ocurrido con las juntas parroquiales y la decisión sobre ellas del tribunal Supremo de Justicia.

Ahora bien, los municipios vuelcan su acción normativa – fundamentalmente – hacia la fauna doméstica porque es la que posee más estrecha relación con los humanos, quienes – a su vez – son los vecinos de las comunidades a las que se debe, dado que la experimentación científica, animales salvajes o peligrosos van hacia competencias del interés nacional.

Otro texto que ha previsto normas de alcance nacional es el Código Penal Venezolano (2005) en el Libro de las Faltas.

Un tercer caso de legislación nacional es la Ley de Propiedad Horizontal (1983) cuando asigna a las juntas de condominio, como forma de organización y gobierno vecinal en su ámbito, la elaboración del Reglamento de Condominio – el cual es distinto al Documento de Condominio -  donde se prohíbe la  permanencia de animales en áreas comunes de edificios sin el acompañamiento de sus propietarios o personas responsables.   

El Código Civil Venezolano (1982) dentro de las llamadas responsabilidades extracontractuales objetivas también ha previsto situaciones con animales, así como el deber de reparación por todo daño  ocasionado.

Una ordenanza de este tipo debería comenzar con unas Disposiciones Generales en las que se establezca el objeto, finalidad, ámbito de aplicación, glosario y principios.

También tendría que señalar la forma de gestión para el desarrollo de las competencias.

Para ello la LOPPM dedica varias normas lo que denomina como Medios de Gestión, las cuales ha concebido (i) por vía de gestión directa, es decir, por las dependencias de los órganos (direcciones, departamentos, entre otros); (ii) constitución de empresas de economía mixta (participación societaria con particulares u otras personas jurídicas estatales con formas de derecho público o privado) o exclusiva, donde el Municipio ejerce el dominio societario; (iii) creación de entes sin forma empresarial (fundaciones, institutos autónomos); (iv) concesiones; (v) autorizaciones otorgadas a particulares.

Cuando el Municipio requiere crear entes sin forma empresarial, como sería el caso de los llamados institutos autónomos, la iniciativa corresponde al Alcalde, quien hará la respectiva solicitud al concejo municipal para que éste elabore la ordenanza.

Si se trata de sociedades, fundaciones o asociaciones, el Alcalde lo hará mediante decreto, contando con la opinión previa del contralor municipal y del síndico procurador.

Tanto en el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014) como el de Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (2015) también aportan regulaciones referentes con la organización administrativa, pudiendo mencionarse los principios generales de eficiencia, rendición de cuentas, participación, transparencia, equilibrio fiscal, legalidad, soporte presupuestario, entre otros. 

Las ordenanzas de presupuesto, hacienda y contraloría municipal también norman sobre estos aspectos.

Determinado a quién se le asignará dentro del Ejecutivo Municipal, las políticas públicas que un texto normativo de esta naturaleza deberán dirigirse hacia el abrigo o protección, lugares destinados para la atención en salud, peluquería o estética, educación para su manejo, divulgación, adopción, venta, registro, circulación o permanencia en espacios públicos y privados, prohibiciones, participación en espectáculos, régimen tributario (tasas), sanciones, entre otros.

Es importante contar en el Municipio con la coordinación necesaria para abordar las distintas vertientes que se pueden originar con animales, tales como: convivencia ciudadana, salud, comercialización, tributación.

Veamos el siguiente ejemplo.

Una persona es mordida por un perro durante la permanencia en un edificio (recinto privado), lo que le daría derecho a ser atendido para el resguardo de su salud ante un eventual contagio de enfermedades como la rabia, por ejemplo, a costa del dueño del animal, por aquello de las responsabilidades extracontractuales objetivas.

Caso de no lograrse acuerdo en lo inmediato se puede requerir la asistencia de un juez de paz o cuerpo de policía. A esto debe sumarse la actividad de la dependencia con competencia en salud (humana y veterinaria); en todas se inicia un procedimiento administrativo. Todo sin perjuicio de lo previsto por otros instrumentos jurídicos.     

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “De las Competencias Municipales”, “De la Organización y Gestión Municipal”, “Medios de Gestión”, “Los Poderes Públicos”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “Los Consejos Comunales según su Ley Orgánica del año 2009”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y LOPNNA”, “Municipio y salud”, “Municipio y servicios sociales”, “Municipio y educación”, “Municipio y sistema de discapacidad” “Municipio y deporte en la Ley del año 2011”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico”, “El Presupuesto Participativo”, “Gestión de Servicios Municipales”, “Institutos Públicos o Autónomos Municipales”, “Los Servicios Desconcentrados”, “¿Ilegales las Asociaciones de Vecinos?”, “La Justicia de Paz Comunal”, “La Justicia Municipal”, “La Ordenanza de Convivencia Ciudadana”, “La Ordenanza de Tránsito y Uso de Vías Públicas”, “La Ordenanza sobre Motorizados”, “La Policía Administrativa”, “Las Fiscalías Municipales”,  “Las Mancomunidades Municipales”, “Municipio y Ambiente”, “Municipio y Ley Orgánica de Recreación”, “Municipio y Marca Territorial”, “Municipio y Participación Ciudadana”,    entre otros, para tener mayor información general, los cuales aparecen publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com 

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos sobre el tema.

No lo olvide el país se construye desde sus municipios.