Municipio y Fiscalización Tributaria IV

MUNICIPIO Y FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA IV

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Tratar de abarcar todos los aspectos que implica una fiscalización es algo temerario por distintas razones, porque cada caso es distinto por las circunstancias que lo rodean, tiempo, actividad económica, administración, cultura tributaria, entre otros.

Sin embargo, la intención es despertar el espíritu investigativo acerca de la fiscalización con punto de inicio desde estas bases teóricas abordadas.

Durante una conversación con personas que se acercaron para proponerme reformular esta serie extendiéndola a varias entregas en lugar de un unitario; tomé la sugerencia y aquí se está cumpliendo la palabra empeñada, pues todavía hay elementos por considerar.

Para esta ocasión, en primer término, si la Administración Tributaria puede requerir la exhibición de documentación, libros de comercio, facturas, recabar información de terceros, entre otros; por aquello del secreto industrial o de fabricación, técnicas de mercadeo, competidores del mismo ramo.

La exhibición de libros y soportes como facturas, notas de crédito, entre otros, es frecuente en las fiscalizaciones porque en ellos se refleja el giro del contribuyente; esto es en el caso que sea comerciante.

El Código de Comercio Venezolano (1955) acerca del punto nos indica en estos términos:

“… No se podrá hacer pesquisa de oficio por Tribunal ni autoridad alguna, para inquirir si los comerciantes llevan o no libros, o si estos están o no arreglados a las prescripciones de este Código …”

 

“… Tampoco podrá acordarse de oficio ni a instancia de parte, la manifestación y examen general de los libros de comercio, sino en los casos de sucesión universal, comunidad de bienes, liquidación de sociedades legales o convencionales y quiebra o atraso.”    

 

Desde la perspectiva del Derecho Mercantil, el profesor Pedro Pineda León en su obra “Principios de Derecho Mercantil”, Ediciones Universidad de Los Andes, Mérida, Venezuela, 1982; lo aborda así, tomando en cuenta que dicho Código todavía está vigente, pese a esfuerzos dirigidos a su reforma:

 

“… La desobediencia o rebeldía de los comerciantes de llevar libros no tiene sanciones efectivas, comporta sanciones graves, pero solo en el curso de reclamaciones judiciales: a) Cuando se encuentra frente a otro comerciante con quien pleitee y el cual, si tiene sus libros regularmente llevados, ocupa una situación de dañosa inferioridad desde el punto de vista de los efectos probatorios.

Esta sanción es continua y amenazante, a más del peligro que corre no conocer en un momento dado el estado económico de su hacienda y las sustracciones de sus empleados; y b) Una sanción eventual, puesto que por su falta no podría solicitar el beneficio de atraso o liquidación amigable de sus negocios, por ser inadmisible al no ser acompañada de los libros normalmente llevados … y en caso de quiebra puede ser declarada culpable por esta sola razón… lo cual constituye un delito definido y castigado por… (el) Código Penal… Con otras sanciones habría el peligro que, hallándose el comerciante en plena actividad mercantil, se le arrebataría el crédito con la imposición de una pena y con ello se perjudicaría a los mismos acreedores a quienes se ha querido proteger…”

 

“… Pero en tanto el comerciante esta in bonis ninguna autoridad puede penetrar a su Casa (sic) para inquirir si lleva o no libros. Con esta precaución se ampara el secreto de las operaciones comerciales condicionado generalmente a su éxito, puesto que en caso de pesquisa se facilitaría el recóndito de ellas… “

 

“… Cuando el examen o pesquisa de los libros sea necesario para la investigación de un delito de acción pública, creemos si se puede procederse a ello, por ser necesario y estar por sobre todo interés el mantenimiento del orden público y del equilibrio social que resultarían relajados por la comisión de un hecho punible…”

 

“Si en virtud de reformas tributarias los comerciantes fueren en cierta medida colectores de impuestos, como en New York, con el tanto por ciento pagado por los compradores, entonces las autoridades fiscales tendrían el derecho de hacer examen en los Libros (sic), guardando sobre ellos el más absoluto silencio, para no caer en el hecho punible definido por… el Código Penal…” (Subrayado y cursivas de E.L.S.)

 

Aún más explícito resultó el también profesor Roberto Goldschmidt en su libro “Curso de Derecho Mercantil”, Ediar Venezolana, S.R.L., Caracas, Venezuela, 1979:

 

“… El Código prohíbe pesquisas de oficios para inquirir si los comerciantes llevan o no libros arreglados… Las sanciones por no haber llevado los libros o por haberlos falsificado o mutilado se encuentran en la legislación de quiebra… y también en la legislación fiscal, particularmente en la de impuesto sobre la renta…”

 

“… La llamada comunicación, o sea, la manifestación y examen general de los libros, peligrosa para el comerciante ya que permite conocer todos los secretos de sus negocios, es admisible en los juicios universales, a saber, en los casos de sucesión universal, comunidad de bienes, liquidación de sociedades legales o convencionales y quiebra o atraso…”    

 

“… De la comunicación… debe distinguirse la exhibición del articulo… Según (éste), en el curso de una causa, lo que no es necesario para la comunicación, podrá el Juez ordenar, aun de oficio, la presentación de los libros de comercio de una de las partes, solo para el examen y compulsa, eventualmente con la intervención de un perito… de lo que tenga relación en la cuestión que se ventila, lo cual deberá designarse previa y determinadamente, pero no podrá obligarse a un comerciante a trasladar sus libros fuera de su oficina mercantil, pudiendo someterse el examen o compulsa a un juez del lugar donde se llevaren los libros…”     (Subrayado y paréntesis de E.L.S.)

 

 Si fuere una asociación civil, fundación u otro tipo de persona jurídica, como cuando se trata de personas naturales, la experiencia dice que la fiscalización suele ser exigente por cuanto buscan gozar de dispensas de pago de tributos (exención, exoneraciones) u otros beneficios (incentivos) en sacrificio del resto de los contribuyentes, como expresión de política fiscal.

Para quienes tienen la creencia que no pueden ser objeto de fiscalización, hay que desmitificarlo porque nadie puede escapar a ser destinatario directo o indirecto de fiscalización o verificación; entonces, habría que preguntar cómo podría averiguar la Administración Tributaria si están o no cumpliendo con los deberes ciudadanos en esa materia porque, caso contrario, perfectamente podrían ser cesar iniciados los procedimientos correspondientes.

Con el transcurrir de los años el Derecho Administrativo ha venido introduciendo modificaciones en el ordenamiento mercantil y otras áreas; ejemplo de ello se observa en banca, seguros, libre competencia, entre otras.

Otro tanto ha logrado el Derecho Tributario con la aprobación del Código Orgánico Tributario desde su versión primigenia y otras leyes nacionales y estadales, como ordenanzas municipales.

La (LOPPM, 2010) es el instrumento normativo que da sustento para que los municipios - a través de las ordenanzas - puedan acordar exenciones, exoneraciones o rebajas de impuestos o contribuciones municipales especiales, con indicación expresa de los supuestos de procedencia, condiciones y plazo máximo.

El (COT, 2020) se encaminó hacia los tributos nacionales, tomando la premisa que su aplicación es supletoria frente a los estados y municipios, por el expreso reconocimiento de su autonomía de rango constitucional.

Como un segundo considerando acerca de lo que abarca una fiscalización, para dar continuidad a la idea original, gira en torno si la Administración Tributaria pueda o no requerir la comparecencia de contribuyentes, responsables y/o terceros a sus oficinas o practicarlas fuera de ella.

A lo largo de estas entregas se ha resaltado que el (COT, 2020) ha previsto que la Administración Tributaria goza de amplias facultades.

Sobre el punto, dicho instrumento legal consagra que ello, no solamente es factible, sino que ocurre en la práctica diaria que emite el llamamiento para que – de forma presencial – acudan a sus oficinas para la realización de determinadas actuaciones dentro de un procedimiento de fiscalización; los sujetos pasivos, inclusive terceros, pueden acudir en forma personal asistidos o no por profesional del Derecho u otro, lo cual es altamente recomendable, como también a través de mandatario debidamente acreditado, con la documentación, información o soportes pertinentes.

Muchas personas no dan la importancia de lo que implica esta situación y desoyen el requerimiento, siendo un error, puesto que es de carácter obligatorio. Basta con reproducir las disposiciones de la (LOPPM, 2020) y el (COT, 2020), además de la más sana lógica.

Quien suscribe hace suya la opinión del profesor Luis Fraga P. (Ob. Cit.) sobre prevaler la determinación sobre base cierta de manos del contribuyente.

Tampoco es menos importante resaltar que los sujetos pasivos deben hacer valer su derecho a que la comparecencia ante las oficinas de la Administración Tributaria se lleve a cabo durante días y horas hábiles, salvo que sean circunstancias excepcionales de su interés, que se tratarán en posterior ocasión.

Sin embargo, esta facultad posee limitantes de rango constitucional - como el secreto de las comunicaciones, derecho a honor, intimidad, vida privada, entre otros – y legal.

Hay algo que no debe escapar y es el llamado secreto profesional, como sucede con los abogados y otros; obviamente, por mi condición debo señalar la Ley de Abogados (1967, vigente) y el Código de Ética Profesional del Abogado Venezolano (1985), lo que obliga a guardar diversos aspectos de la relación abogado-cliente, aun después de dejar de prestar servicios para éste.

La profesora María Candelaria Domínguez Guillen es autora de un trabajo denominado “El Secreto Profesional y el deber de testimoniar”, en la obra Libro Homenaje a Humberto Cuenca, publicaciones del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, Caracas, Venezuela, 2002; en la que perfila esto tan delicado ya que se puede comprometer – no solamente el prestigio y la calidad profesional – sino distintos ámbitos de la vida de una persona (emocional, mental, afectivo, económico; por ejemplo) como la existencia misma de una jurídica con todas las aristas (empleo, económicos, mercado, entre otros).  

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de mi autoría que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com  denominados “La Hacienda Municipal”, “La Administración Tributaria Municipal”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Municipio y Tributación”, “La Autonomía Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Potestad Reguladora vs. Potestad Tributaria”, “Potestad Sancionatoria Tributaria Municipal”, “El Resguardo Tributario”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La Organización Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “El COT como norma supletoria municipal”, “El Impuesto Municipal sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuestos sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Tasas”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Sistema Tributario venezolano”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Los Ingresos Brutos en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Empresas Municipales”, “¿Puede delegarse legislativamente la creación de un instituto autónomo municipal?”, “El Reglamento Interior y Debates”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, ”La Policía Administrativa”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “¿Puede un alcalde desempeñar simultáneamente la presidencia de una fundación municipal con las labores de la alcaldía?”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, entre otros;  para tener mayor información sobre lo aquí tratado.

 

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.                                           

                

      

 

 

Municipio y Fiscalización Tributaria III

 

MUNICIPIO Y FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA III

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

En primer lugar, debo agradecer a quienes me manifestaron su interés en días anteriores solicitando la prolongación de la presente serie del tema municipal argumentando que, tanto estudiantes como contribuyentes, son presa de serias dudas porque envuelve un halo de misterio; uno de esos puntos de frecuente consulta se trata en esta entrega como una manera de alentar la investigación.

Efectivamente, se trata acerca de si la Administración Tributaria puede o no llevar a cabo medidas como las realizadas por los tribunales; por ejemplo: embargo, secuestro, prohibición de enajenar y gravar o de las del tipo innominado.

Esto conduce, necesariamente, a realizar algunas precisiones.

La disciplina jurídica denominada Derecho Procesal, de lo cual existe una derivación que recibe el nombre de Derecho Procesal Tributario, es la llamada a explicar las dudas planteadas a lo largo de estas líneas, aunque se asiste – con fines pedagógicos - por aportes provenientes del Derecho Constitucional, Administrativo y Procesal Civil.

La cautela surge como una manera de precaver eventuales daños, bien sea por deterioro, destrucción, corrupción del bien objeto de controversia, entre otros.

El maestro Francesco Carnelutti, de vieja data, explica en su libro “Instituciones de Proceso Civil, Ediciones Jurídicas Europa América, Buenos Aires, Argentina, 1959; que el proceso cautelar existe para garantizar el bien fin de otro proceso, al que se denomina como definitivo, lo cual implica la existencia de dos procesos respecto de la misma litis o del mismo asunto.

En el mismo sentido Ricardo Henríquez La Roche, en su libro “Medidas Cautelares”, Centro de Estudios del Zulia, Maracaibo, Venezuela, 1988; afirma que el proceso cautelar garantiza el resultado de otro proceso al cual sirve, lo que lleva a la noción de anticipación frente al definitivo, el cual es quien pone fin a la controversia.

Continua el mencionado autor (Ob. Cit.) que la justicia cautelar comprende una doble finalidad: impedir la violación de un derecho y facilitar su ejercicio; define la tutela jurisdiccional cautelar como aquella dirigida a hacer cesar el peligro de un daño en potencia, impidiendo la comisión o continuación de un acto perjudicial al interesado o facilitando la actuación futura del derecho.

Añade que comprende todos los actos que persiguen un fin preventivo de modo explícito y directo, a diferencia de las restantes normas jurídicas que presentan ese mismo fin, pero implícitamente contenido en ellas.    

Partiendo de los conceptos que el profesor Allan Brewer Carias a lo largo de su dilatada carrera docente y como autor de libros en Derecho Público, sobre funciones del Estado y Poderes del Estado, lo que puede observarse en su libro “Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2007; donde alecciona sobre la función normativa, política, administrativa, jurisdiccional y de control, explica cómo cada una de las ramas de acuerdo con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) “… tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán  entre sí en la realización de los fines del Estado.” 

Establecido, como ha sido, que la Administración Tributaria dispone de amplias facultades para verificar, fiscalizar, comprobar y exigir el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los sujetos pasivos; siguiendo al Código Orgánico Tributario (COT, 2020), cuenta con la habilitación legal para tomar las medidas necesarias tendentes a garantizar los resultados de la fiscalización,

En el marco de su actuación pudiera – por ejemplo – retener y asegurar documentación, incluida las de medios electrónicos, magnéticos o similares, practicar medidas para su conservación y resguardo, tomar posesión de bienes con los que suponga se comete o ha cometido algún ilícito tributario; ello implica que se ha de levantar acta circunstanciada que suscribirán los intervinientes, es decir, se trata de un acto con la motivación pertinente, pues no se trata de un simple formato o planilla de trámite.

Aunque pareciera que luce como arbitrario, hay que señalar la existencia de actuaciones de similar categoría con antecedentes – hasta de vieja data - en el ordenamiento venezolano; un ejemplo se observa en materia de costos y precios, que remonta a la legislación sobre protección al consumidor y usuario.

En el campo aduanero existen medidas preventivas tendentes a reprimir el contrabando y otros ilícitos.

Lo anterior jamás debe ser interpretado como algo de lo que puede usar la Administración Tributaria a su antojo sin que el particular pueda ejercer derecho o defensa.

Por el contrario, tanto la doctrina, legislación y jurisprudencia son claros que, si bien es cierto se dispone de esa asignación del legislador en aras de prevenir la alteración, destrucción o desaparición de la información y sus soportes, no es menos que tales medidas deben y tienen que ser tomadas con proporcionalidad, justificación, revocabilidad, no indefinida en el tiempo.

Siguiendo los lineamientos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) hacen aportes en favor de los derechos de los sujetos pasivos y terceros, sobre principio de legalidad, responsabilidad patrimonial de la Administración Publica como de sus personeros por las decisiones que tomen, entre otros, que se desarrollan legislativamente en instrumentos como la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014),  Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica contra la Corrupción (2014),  (COT, 2020), entre otros.   

La (LOOPM, 2010) ha previsto relacionado con esta idea lo siguiente:

“… La administración financiera de la Hacienda Municipal está conformada por los sistemas de bienes, planificación, tesorería, contabilidad y tributario regulados en esta Ley.”  

 

“… El Municipio responderá patrimonialmente por los danos que cause con ocasión del funcionamiento de sus servicios por acción, por falta u omisión; queda a salvo el derecho del particular para exigir la responsabilidad del funcionario y el derecho del Municipio de actuar contra este, de conformidad con las leyes que regulan la materia.”

 Al respecto, se puede sugerir la lectura de Luis Fraga P. (Ob. Cit. supra) o Camilo London (@eltributario) y muchos otros profesionales de gran calidad y trayectoria.     

Todo ello encuadrado dentro de lo que se denomina en Derecho Administrativo como actividad de policía.

El Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio aporta en el vocablo policía lo siguiente:  

“El buen orden, la tranquilidad o normalidad en la vida de una ciudad o Estado. //Limpieza, aseo. //Cuerpo que mantiene el orden externo y la seguridad del gobierno y de los ciudadanos a los que ampara la legislación vigente. // Mas particularmente, la organización que no uniformada que investiga la comisión de los delitos y trata de detener a los autores y demás responsables …”   (Subrayado de E.L.S.)

Asimismo, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), señala que la policía municipal cumplirá funciones de policía administrativa, control de espectáculos públicos, orden público y circulación.   

Como quiera que el texto legal no define lo que significa policía administrativa, el Diccionario supra lo reseña:

“…(E)l servicio público que tiene por objeto asegurar, mantener, establecer o restablecer el orden público; ya sea previniendo la infracción de los reglamentos, de las órdenes y de los gastos apropiados; ya sea reprimiendo las violaciones al orden público mediante el empleo de la fuerza material” (Subrayado y paréntesis de E.L.S.).

 

Ahora bien, es preciso delimitar la actividad de policía y cómo se relaciona con la temática de fiscalización tributaria municipal.

Se está frente a una actividad de policía cuando el Estado (Municipio para el caso que nos ocupa) ejerza roles de vigilancia, control, fiscalización o verificación sobre el quehacer de los particulares, con miras a garantizar el orden, la paz pública, la tranquilidad ciudadana; a través de reglamentaciones, órdenes, prohibiciones, autorizaciones, entre otros. Este concepto va tomado de la mano con la llamada función administrativa.

Autores foráneos como patrios han expresado su opinión acerca de la actividad de policía; basta con dar lectura a cualquier libro de Derecho Administrativo para darse cuenta la importancia que presenta: Rivero, Vedel, Lares Martínez, Merkl, Garrido Falla, Brewer Carías, Hauriou, Peña Solís, Zanobini; son algunos nombres para ejemplificarlo.

Sin embargo, ha surgido el debate de sustituir la denominación de actividad de policía por la de limitación u ordenación. Es el caso de Gordillo o Santamaría, quienes aducen que aquélla es perniciosa para la vigencia de las libertades públicas.

Para efectos de estas recientes afirmaciones, la Administración Tributaria encajaría dentro de la definición de policía, con la salvedad que su área de influencia es la de ser un cuerpo especializado para procurar la captación de los recursos tendentes al sostenimiento de las cargas públicas.

Al respecto, la (LOPPM, 2010) estatuye:

“… Todas las autoridades civiles, políticas, administrativas, militares y fiscales de la Republica, de los estados y del Distrito Capital, los registradores, notarios y jueces, así como los particulares están obligados a prestar su concurso para la inspección, fiscalización, recaudación, administración y resguardo de los ingresos municipales y a denunciar los hechos de que tuvieren conocimiento que pudieren constituir ilícito tributario contra la Hacienda Municipal.”  (Subrayado y cursivas de E.L.S.)

Por otra parte, existe el servicio público de policía, que consiste en la actividad realizada por el Estado mediante la cual se da satisfacción a una necesidad colectiva.

El maestro Eloy Lares Martínez en su conocida obra “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; desarrolla el tema de la policía administrativa.

Otro autor nacional, en el mismo sentido, es José Peña Solís con su “Manual de Derecho Administrativo”, Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, Colección Estudios Jurídicos, Caracas, Venezuela, 2006, donde nos enseña sobre la potestad de adoptar decisiones limitativas de los derechos de los particulares, correspondiéndoles a los cuerpos de policía la ejecución material de esas decisiones, en forma coactiva o no.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de mi autoría que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com  denominados “La Hacienda Municipal”, “La Administración Tributaria Municipal”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Municipio y Tributación”, “La Autonomía Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Potestad Reguladora vs. Potestad Tributaria”, “Potestad Sancionatoria Tributaria Municipal”, “El Resguardo Tributario”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La Organización Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “El COT como norma supletoria municipal”, “El Impuesto Municipal sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuestos sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Tasas”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Sistema Tributario venezolano”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Los Ingresos Brutos en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Empresas Municipales”, “¿Puede delegarse legislativamente la creación de un instituto autónomo municipal?”, “El Reglamento Interior y Debates”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, ”La Policía Administrativa”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “¿Puede un alcalde desempeñar simultáneamente la presidencia de una fundación municipal con las labores de la alcaldía?”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, entre otros;  para tener mayor información sobre lo aquí tratado.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.                                           

 

 

Municipio y Fiscalización Tributaria II

 

MUNICIPIO Y FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

La fiscalización es una manifestación de una de las potestades administrativas, como es la fiscalizadora, incidiendo – por ende – en la esfera jurídica y económica de los sujetos pasivos de la relación tributaria.

Esta puede ser ejercida – en palabras de la profesora Hildegard Rondón de Sanso en su libro “Teoría General de la Actividad Administrativa, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela – a nivel general o sobre ciertas categorías de aquellos, haciéndolos individualizables o determinables.

Para el caso de lo tributario, el ordenamiento ha consagrado normas que dejan en claro que la Administración Tributaria dispondrá de las más amplias facultades para verificar, fiscalizar, comprobar y exigir el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los sujetos pasivos.

-          ¿Cómo se puede describir la potestad fiscalizadora?

-          Uno de los aspectos importantes es que – en acatamiento del principio de legalidad y de seguridad jurídica – los funcionarios solamente podrán practicar sus actuaciones cuando han sido debidamente dotados de la autorización especial expedida por la Administración, lo que significa que el contribuyente estaría en la posibilidad de rehusarse a la realización de una fiscalización sin contar con el acto administrativo (providencia, en la práctica).

Esto es muy significativo porque busca disminuir o prevenir hechos reñidos con la ética y moral públicas, lo que conlleva medidas internas de control en la Administración Tributaria, dado que se determinan los que ejecutarán tal procedimiento, es decir, quién designa a los funcionarios, cuáles son los tributos, periodos a examinar, identificación de las personas actuantes indicando su carácter como del contribuyente, entre otros; tanto que, ante la carencia del instrumento, seria pasible de nulidad conforme a la ley.

-          ¿Puede indefinidamente en el tiempo la Administración Tributaria solicitar la evaluación de un contribuyente?

-          Parte de la respuesta la brinda el (COT, 2020), ya que – en palabras del profesor Luis Fraga P. en su libro “La defensa del contribuyente”, Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Colección Estudios No. 130, Caracas, Venezuela, 2021 – porque debe abordarse desde dos perspectivas.

-          Una primera, se refiere a los ejercicios económicos financieros (enero a diciembre de cada año, como señala el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público y lo tributario conforma uno de los sistemas), cuya limitación sería la prescripción conforme las previsiones del (COT, 2020).

-          Sobre la segunda, este instrumento legal no fija limitación expresa, es decir, cuánto debe o puede durar un procedimiento de fiscalización, como no sea la prescripción.  

 

La prescripción es una de los medios de extinción de la obligación tributaria. No aparece definición alguna en el (COT, 2020); sin embargo, puede explicarse con la prevista por el Código Civil Venezolano (1982).

Al respecto reza así:

“La prescripción es un medio de adquirir un derecho o de libertarse de una obligación, por el tiempo y bajo las demás condiciones determinadas por la ley”   

(Subrayado de E.L.S.)

La última expresión de la transcripción si está delineada por el (COT, 2020); tanto que en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) contiene la siguiente regulación concordante con aquél:

“… El régimen de prescripción de las deudas tributarias se regirá por lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario. Dicho Código aplicara de manera supletoria a la materia municipal que no esté expresamente regulada en esta Ley o en las ordenanzas.”   (Subrayado de E.L.S.).

 

Hay que aclarar el punto con miras a evitar suposiciones equivocadas.

Cuando la Administración Tributaria aspira sondear un período dentro de la providencia administrativa que este evidentemente prescrito o a punto de estarlo, lo más aconsejable es contar con la asistencia profesional, ya que permitirá el adecuado manejo de la situación.

Otro elemento es que se puede practicar fiscalización sobre uno o varios tributos a su cargo simultáneamente; por ejemplo, imagine un contribuyente dedicado a la presentación de espectáculos en vivo, sería factible requerirle el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), el de Publicidad y Propaganda Comercial, Vehículos y Espectáculos Públicos, porque el giro del negocio se vincula con estos arbitrios locales de manera directa, sin contar otras ramas rentísticas.

Ahora bien, en cuanto al tiempo para llevar a cabo las fiscalizaciones, la experiencia aconseja tomar en cuenta la situación del contribuyente, ya que no es lo mismo una quincalla o farmacia sin sucursales frente a otros con estructuras más grandes; puede suceder que, dada la complejidad de sus operaciones, como las empresas de banca, seguros, cadenas de farmacia o supermercados y con múltiple presencia en la jurisdicción, amerite un tratamiento distinto para evitar la obstaculización de sus actividades, sin dejar de lado el cabal ejercicio de la competencia.

-          ¿Dónde se realiza la fiscalización?

-          Generalmente, es una pregunta cuya respuesta puede tener distintas aristas, dependiendo de cada contribuyente. Sin embargo, el (COT, 2020) ha sido diligente porque dotó a la Administración Tributaria de posibilidades.

El quehacer fiscalizador va a desenvolverse donde estén las trazas de la ocurrencia del hecho imponible y demás elementos, porque no tendría sentido emplear un recurso humano técnico con alta capacidad y capacitación, por lo general, en una pesquisa sin resultado.

La debida concordancia, por ejemplo, entre el (COT, 2020) y el Código de Comercio Venezolano (1955) (i) en materia de libros viene en auxilio del organismo, porque es deber formal conservar los soportes de las operaciones (facturas, estados de cuenta bancarios, notas de crédito y débito, declaraciones fiscales, contratos, entre otros) como (ii) reflejar los asientos en los libros con arreglo a las normas tributarias y contables.

Aquí también (iii) el domicilio fiscal es otro aliado, el cual – en lo impositivo – cuenta con el Registro de Información Fiscal (RIF), aplicable también a lo local, dado que los contribuyentes deben constituirlo con la Administración al iniciar operaciones en el territorio sin contar que la Administración Tributaria Municipal cree un registro con la obligatoriedad de inscripción para los contribuyentes destinatarios de la norma; (iv) uno muy propio del Derecho Municipal lo configura el establecimiento permanente cuya regulación está en la (LOPPM, 2010) definido de la siguiente forma:

“… Se entiende por establecimiento permanente una sucursal, oficina, fábrica, taller, instalación, almacén, tienda, obra en construcción, instalación o montaje, centro de actividades, minas, canteras, instalaciones y pozos petroleros, bienes inmuebles ubicados en la jurisdicción; el suministro de servicios a través de máquinas y otros elementos instalados en el Municipio o por empleados o personal contratado para tal fin, las agencias, representaciones de mandantes ubicadas en el extranjero, sucursales y demás lugares de trabajo mediante los cuales se ejecute la actividad, en jurisdicción del Municipio.

 

Las instalaciones permanentes construidas para la carga y descarga ordinaria y habitual en embarcaciones con destino a los trabajos o servicios a ser prestados en el mar territorial o en otros territorios pertenecientes a una entidad federal pero no ubicados dentro de una jurisdicción municipal determinada, se consideran establecimientos permanentes de quienes los empleen para la prestación de tales servicios.”         

 

Siempre se nos consulta, bien sea a nivel de docencia o profesional, cuando un contribuyente posee varios establecimientos permanentes, tanto en uno como en distintos municipios, por lo que resulta complejo contar en formato de papel en originales, teniendo que recurrir a la digitalización, (hay políticas públicas en ese sentido), o también puede suplirse con copias certificadas digital o en papel. 

Afortunadamente, el legislador también ha venido abonando terreno con el uso de la tecnología y otras disciplinas, puesto que el (COT, 2020) ya considera esa hipótesis, como también la Ley de Infogobierno (2013), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley sobre Ciencia, Tecnología e Innovación (2014), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas (2001), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley sobre Acceso, Información e Intercambio de Datos y Documentos entre los órganos y entes públicos (DLAIIDD, 2012),  Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Simplificación de Trámites (DLSTA, 2014), entre otros.  

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de mi autoría que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com  denominados “La Hacienda Municipal”, “La Administración Tributaria Municipal”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Municipio y Tributación”, “La Autonomía Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Potestad Reguladora vs. Potestad Tributaria”, “Potestad Sancionatoria Tributaria Municipal”, “El Resguardo Tributario”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La Organización Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “El COT como norma supletoria municipal”, “El Impuesto Municipal sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuestos sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Tasas”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Sistema Tributario venezolano”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Los Ingresos Brutos en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Empresas Municipales”, “¿Puede delegarse legislativamente la creación de un instituto autónomo municipal?”, “El Reglamento Interior y Debates”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, ”La Policía Administrativa”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “¿Puede un alcalde desempeñar simultáneamente la presidencia de una fundación municipal con las labores de la alcaldía?”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, entre otros;  para tener mayor información sobre lo aquí tratado.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.             

 

 

 

 

Municipio y Fiscalización Tributaria I

 

MUNICIPIO Y FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

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La Administración Tributaria Municipal - como ejecutor de las normas en materia de creación, modificación y supresión de los tributos asignados - tiene a su cargo cumplir y hacerlas cumplir en todo tiempo - por lo que la ni tan menuda tarea debe llevarse siguiendo los parámetros de la ley u ordenanza de que se trate.

Su gestión implica un manejo complejo de datos y otros aspectos que generan gran volumen (pagos, formularios, entre otros) acerca de personas naturales y jurídicas (contribuyentes y responsables), no solamente de carácter patrimonial sino también personal, por lo que es necesario instaurar una estructura técnica que le permita al Municipio -  como sujeto activo en la relación tributaria – lograr el cometido de la satisfacción de las cargas públicas locales.

Debe basar su actuación en los principios previstos para el funcionamiento de la gestión pública: eficacia, eficiencia, transparencia, entre otros.

Ocasionalmente, se encuentra el contribuyente con la afirmación que existen administraciones tributarias en el ámbito descentralizado; ello es cierto, solo que se está frente a administraciones tributarias especiales o aplicadas.

Podría ser el caso de institutos autónomos municipales, por ejemplo, siendo los que se ocupan de la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario.

Sin ánimo de desviar, pero es pertinente advertir que dependerá si se está o no frente a una administración tributaria en ciertos casos – por ejemplo, en esto del aseo urbano y domiciliario – por aquello de los precios y tasas, que tienen un manejo diferente, pero no es el objeto de estas líneas y quien suscribe ya ha publicado material, por lo que sugiero su lectura si se desea obtener mayor información del punto.   

La Administración Tributaria Municipal (general) ejerce su papel a través de órganos, es decir, estructura central, por lo que se evidencian denominaciones como la de Dirección de Hacienda Municipal o una semejante dependiente de la Alcaldía.

También se puede encontrar el empleo de formas de desconcentración, que no es igual a descentralización, por lo que se le dan denominaciones como SAMAT, SEMAT, SUHAT, SUMAT u otras, producto de abreviaturas que hacen mención a la de servicio de administración tributaria municipal. 

Esto significa que, dentro de los llamados Modos de Gestión previstos por la (LOPPM, 2010), puede organizarse a la Administración Tributaria, bien sea de manera directa, como ocurre en el Municipio Chacao del Estado Miranda con denominación Dirección de Administración Tributaria (DAT) o un servicio desconcentrado como se apuntó en el párrafo precedente; en el mismo Estado y ciudad (Caracas) está el Servicio de Administración Tributaria del Municipio Sucre del Estado Miranda (SEDAT), lo que – para efectos de la explicación – son municipios contiguos, cumpliendo territorialmente los mismos roles sin interferencias.

No hace diferencia alguna para la ejecución de sus competencias, pues puede aplicar una multa o un cierre, por ejemplo, conforme la gravedad de la falta de acuerdo con las previsiones de la Ordenanza del tributo que se trate y/o el Código Orgánico Tributario (COT, 2020).   

Generalmente existen ordenanzas que regulan la actividad de la Administración Tributaria, no solamente por las normas de cada tributo en particular, sino de carácter general; suelen denominarse Ordenanza de la Hacienda Municipal, Procedimientos Tributarios, entre otros.

Al respecto, tanto la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) como el (COT, 2020) contienen regulaciones expresas sobre esta materia.

El gobierno y administración del Municipio corresponde al Alcalde, quien es el responsable de la Hacienda Pública Municipal, la que está constituida – según la (LOPPM, 2010) - por los bienes, ingresos y obligaciones que forman su activo y pasivo.

El Tesoro está conformado por el dinero y valores de la entidad municipal y demás obligaciones a su cargo.

De acuerdo con este instrumento legal, aquélla tiene el reflejo de los parámetros constitucionales sobre la materia porque son de obligatorio acatamiento y ejecución para cada institución oficial que ejerce competencias tributarias, a través de las Ordenanzas.

La fiscalización busca que los contribuyentes demuestren ante la autoridad al ser requerido, el cumplimiento de sus obligaciones en tiempo oportuno, de acuerdo con la naturaleza del tributo, bien sea impuestos, tasas o contribuciones, so pena del inicio del correspondiente procedimiento sancionatorio.

En una publicación de la Asociación Venezolana de Derecho Tributario (AVDT) donde se rindió homenaje a la memoria de Ilse van der Velde, realizado en 1998, Caracas, Venezuela; se expresó que la figura jurídica que nos reúne en esta ocasión, tiene por objeto la comprobación con exactitud y veracidad de los datos e informaciones aportados en las declaraciones hechas por los sujetos pasivos tributarios, por lo que puede afirmarse sin equivoco que es insumo para la determinación, conduciendo hacia la liquidación y recaudación, de ser el caso.

Partiendo del principio general de rango constitucional (CRBV, 1999), que todas las personas tienen el deber de sostener las cargas públicas, mediante la fiscalización se ejerce una medida de control cuya finalidad es si se ha cumplido o no en tiempo oportuno la obligación tributaria, dado el hecho que se practica con posterioridad. 

Pretende establecer   - de forma fehaciente - si se ha incumplido o no alguno de los deberes del sujeto pasivo frente a la Administración, por ejemplo: inscripción en algún registro que se crea, presentar declaraciones, efectuar pago, utilizar formatos establecidos, entre otros, dentro del marco de la relación jurídica tributaria.

Se trata de una actividad administrativa, por lo que no la ejercen ningún otro organismo dentro de la estructura municipal, como el Concejo Municipal, el Consejo Local de Planificación (CLPP) ni siquiera la Contraloría Municipal por aquello de controlar, vigilar y fiscalizar los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas con estos.

Aun cuando la competencia de este integrante del sistema de control fiscal no solamente va dirigida hacia el desempeño de los organismos municipales, sino que también podría enfilarse hacia contribuyentes y responsables, como lo estatuye la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica y Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGR, 2010), ya que forma parte del sistema en referencia, en concordancia con el Código Orgánico Tributario (COT, 2020), encuadra – siguiendo la normativa constitucional - a otro tipo que no se corresponde con las de la rama ejecutiva, sin que implique ser menos meritorio, ya que representa la moral pública.

Ello en razón porque su actividad abarca aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión.

Se ha dicho que la Contraloría Municipal funge como auxiliar de la Administración Tributaria cuando aquella realiza labores de fiscalización; esto no es acertado y así lo ha sentado el Máximo Tribunal en repetidas ocasiones, pudiendo mencionar como emblemática la decisión distinguida con el número 1996 de fecha 25 de septiembre de 2001, cuando afirmó:

“En atención a ello esta Sala no puede asignarle al organismo contralor el carácter de órgano auxiliar externo de fiscalización de la Administración Tributaria, ya que al ser este un ente (órgano, por ser una estructura centralizada, conforme el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Publica) de rango constitucional, dotado de una autonomía orgánica, funcional y administrativa, goza de independencia frente a la Administración Publica Nacional (Municipal en el caso que

nos ocupa), lo que impide la existencia de cualquier vínculo de pertenencia o jerarquía y, por ende, de alguna subordinación o dependencia frente a ella…”   

           (Subrayado y paréntesis añadido es de E.L.S.)

El fragmento de la decisión merece – para fines pedagógicos – unas precisiones.

Cuando se hace alusión a la autonomía de la Contraloría resulta lógico porque no puede subordinarse a los órganos legislativo ni ejecutivo en su desempeño, ya que limitaría sensiblemente su razón de ser, si recibiere y tuviere que obedecer instrucciones para el ejercicio de sus competencias.

Esto nos lleva hacia la noción de jerarquía.

Para el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio es orden o grados de personas y cosas; hace referencia a los empleados y funcionarios de la Administración Pública.

El profesor Allan Brewer Carías en su obra “Introducción al Estudio de la Organización Administrativa Venezolana”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; dice que es uno de los principios jurídicos de la organización administrativa.

Se vincula con el principio de competencia porque implica la distribución de ésta por razón del grado, pudiéndose imponer la voluntad del superior sobre el inferior.

Ese control ejercido por la Administración Tributaria es posterior del momento fijado por la norma tributaria para el cumplimiento de los deberes a que se contraiga la ley u ordenanza en cuestión, como cuando se constata si el sujeto pasivo lo hizo en tiempo oportuno cabalmente, así como enterar las cantidades causadas por concepto de tributo.

Como procedimiento tiene la característica que es una secuencia que debe transcurrir de forma ordenada, lo que permitiría confianza y seguridad, rodeado de unas formalidades y la noción de orden público, lo que conllevaría a sometimiento del instrumento jurídico a la ley y el derecho, como también las etapas de instrucción, sustanciación y decisión deben andar sintonizadas con los derechos y garantías concedidos a los administrados (contribuyentes).

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de mi autoría que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com  denominados “La Hacienda Municipal”, “La Administración Tributaria Municipal”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Municipio y Tributación”, “La Autonomía Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Potestad Reguladora vs. Potestad Tributaria”, “Potestad Sancionatoria Tributaria Municipal”, “El Resguardo Tributario”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La Organización Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “El COT como norma supletoria municipal”, “El Impuesto Municipal sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuestos sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Tasas”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Sistema Tributario venezolano”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Los Ingresos Brutos en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Empresas Municipales”, “¿Puede delegarse legislativamente la creación de un instituto autónomo municipal?”, “El Reglamento de Interior y Debates”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, ”La Policía Administrativa”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “¿Puede un alcalde desempeñar simultáneamente la presidencia de una fundación municipal con las labores de la alcaldía?”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, entre otros;  para tener mayor información sobre lo aquí tratado.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.