MUNICIPIO Y FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA III
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
En primer lugar, debo
agradecer a quienes me manifestaron su interés en días anteriores solicitando
la prolongación de la presente serie del tema municipal argumentando que, tanto
estudiantes como contribuyentes, son presa de serias dudas porque envuelve un
halo de misterio; uno de esos puntos de frecuente consulta se trata en esta
entrega como una manera de alentar la
investigación.
Efectivamente, se trata
acerca de si la Administración Tributaria puede o no llevar a cabo medidas como
las realizadas por los tribunales; por ejemplo: embargo, secuestro, prohibición
de enajenar y gravar o de las del tipo innominado.
Esto conduce,
necesariamente, a realizar algunas precisiones.
La disciplina jurídica
denominada Derecho Procesal, de lo cual existe una derivación que recibe el
nombre de Derecho Procesal Tributario, es la llamada a explicar las dudas
planteadas a lo largo de estas líneas, aunque se asiste – con fines pedagógicos
- por aportes provenientes del Derecho Constitucional, Administrativo y
Procesal Civil.
La cautela surge como
una manera de precaver eventuales daños, bien sea por deterioro, destrucción, corrupción
del bien objeto de controversia, entre otros.
El maestro Francesco
Carnelutti, de vieja data, explica en su libro “Instituciones de Proceso Civil,
Ediciones Jurídicas Europa América, Buenos Aires, Argentina, 1959; que el
proceso cautelar existe para garantizar el bien fin de otro proceso, al que se
denomina como definitivo, lo cual implica la existencia de dos procesos
respecto de la misma litis o del
mismo asunto.
En el mismo sentido
Ricardo Henríquez La Roche, en su libro “Medidas Cautelares”, Centro de
Estudios del Zulia, Maracaibo, Venezuela, 1988; afirma que el proceso cautelar
garantiza el resultado de otro proceso al cual sirve, lo que lleva a la noción
de anticipación frente al definitivo, el cual es quien pone fin a la
controversia.
Continua el mencionado
autor (Ob. Cit.) que la justicia cautelar comprende una doble finalidad:
impedir la violación de un derecho y facilitar su ejercicio; define la tutela
jurisdiccional cautelar como aquella dirigida a hacer cesar el peligro de un
daño en potencia, impidiendo la comisión o continuación de un acto perjudicial
al interesado o facilitando la actuación futura del derecho.
Añade que comprende
todos los actos que persiguen un fin preventivo de modo explícito y directo, a
diferencia de las restantes normas jurídicas que presentan ese mismo fin, pero
implícitamente contenido en ellas.
Partiendo de los
conceptos que el profesor Allan Brewer Carias a lo largo de su dilatada carrera
docente y como autor de libros en Derecho Público, sobre funciones del Estado y
Poderes del Estado, lo que puede observarse en su libro “Estudios de Derecho
Administrativo 2005-2007”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2007; donde
alecciona sobre la función normativa, política, administrativa, jurisdiccional
y de control, explica cómo cada una de las ramas de acuerdo con la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) “… tiene sus funciones
propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del
Estado.”
Establecido, como ha sido, que la
Administración Tributaria dispone de amplias facultades para verificar, fiscalizar, comprobar y exigir el cumplimiento de las obligaciones
a cargo de los sujetos pasivos; siguiendo al Código Orgánico Tributario (COT,
2020), cuenta con la habilitación legal para tomar las medidas necesarias
tendentes a garantizar los resultados de la fiscalización,
En el marco de su actuación pudiera
– por ejemplo – retener y asegurar documentación, incluida las de medios
electrónicos, magnéticos o similares, practicar medidas para su conservación y
resguardo, tomar posesión de bienes con los que suponga se comete o ha cometido
algún ilícito tributario; ello implica que se ha de levantar acta
circunstanciada que suscribirán los intervinientes, es decir, se trata de un
acto con la motivación pertinente, pues no se trata de un simple formato o
planilla de trámite.
Aunque pareciera que luce como
arbitrario, hay que señalar la existencia de actuaciones de similar categoría
con antecedentes – hasta de vieja data - en el ordenamiento venezolano; un
ejemplo se observa en materia de costos y precios, que remonta a la legislación
sobre protección al consumidor y usuario.
En el campo aduanero existen medidas
preventivas tendentes a reprimir el contrabando y otros ilícitos.
Lo anterior jamás debe ser
interpretado como algo de lo que puede usar la Administración Tributaria a su
antojo sin que el particular pueda ejercer derecho o defensa.
Por el contrario, tanto la doctrina,
legislación y jurisprudencia son claros que, si bien es cierto se dispone de
esa asignación del legislador en aras de prevenir la alteración, destrucción o
desaparición de la información y sus soportes, no es menos que tales medidas
deben y tienen que ser tomadas con proporcionalidad, justificación,
revocabilidad, no indefinida en el tiempo.
Siguiendo los lineamientos de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) hacen aportes en favor de
los derechos de los sujetos pasivos y terceros, sobre principio de legalidad,
responsabilidad patrimonial de la Administración Publica como de sus personeros
por las decisiones que tomen, entre otros, que se desarrollan legislativamente
en instrumentos como la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA,
1981), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración
Pública (DLOAP, 2014), Decreto con
rango, valor y fuerza de Ley Orgánica contra la Corrupción (2014), (COT, 2020), entre otros.
La (LOOPM, 2010) ha previsto relacionado
con esta idea lo siguiente:
“… La administración financiera de
la Hacienda Municipal está conformada por los sistemas de bienes,
planificación, tesorería, contabilidad y tributario regulados en esta Ley.”
“… El Municipio responderá
patrimonialmente por los danos que cause con ocasión del funcionamiento de sus
servicios por acción, por falta u omisión; queda a salvo el derecho del
particular para exigir la responsabilidad del funcionario y el derecho del
Municipio de actuar contra este, de conformidad con las leyes que regulan la
materia.”
Todo ello encuadrado dentro de lo que
se denomina en Derecho Administrativo como actividad de policía.
El Diccionario de Ciencias
Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio aporta en el vocablo policía
lo siguiente:
“El buen orden, la
tranquilidad o normalidad en la vida de una ciudad o Estado. //Limpieza, aseo. //Cuerpo
que mantiene el orden externo y la seguridad del gobierno y de los
ciudadanos a los que ampara la legislación vigente. // Mas particularmente, la organización
que no uniformada que investiga la comisión de los delitos y trata de
detener a los autores y demás responsables …” (Subrayado de E.L.S.)
Asimismo, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), señala que la policía municipal cumplirá funciones de policía administrativa, control de espectáculos públicos, orden público y circulación.
Como quiera que el texto legal no
define lo que significa policía administrativa, el Diccionario supra lo reseña:
“…(E)l servicio público que tiene
por objeto asegurar, mantener, establecer o restablecer el orden público; ya
sea previniendo la infracción de los reglamentos, de las órdenes y de los
gastos apropiados; ya sea reprimiendo las violaciones al orden público mediante
el empleo de la fuerza material” (Subrayado y paréntesis de E.L.S.).
Ahora bien, es preciso delimitar la actividad
de policía y cómo se relaciona con la temática de fiscalización tributaria
municipal.
Se está frente a una actividad de policía cuando el Estado (Municipio para el caso que nos ocupa) ejerza roles de vigilancia, control, fiscalización o verificación sobre el quehacer de los particulares, con miras a garantizar el orden, la paz pública, la tranquilidad ciudadana; a través de reglamentaciones, órdenes, prohibiciones, autorizaciones, entre otros. Este concepto va tomado de la mano con la llamada función administrativa.
Autores foráneos como patrios han
expresado su opinión acerca de la actividad de policía; basta con dar lectura a
cualquier libro de Derecho Administrativo para darse cuenta la importancia que
presenta: Rivero, Vedel, Lares Martínez, Merkl, Garrido Falla, Brewer Carías,
Hauriou, Peña Solís, Zanobini; son algunos nombres para ejemplificarlo.
Sin embargo, ha surgido el debate de
sustituir la denominación de actividad de
policía por la de limitación u
ordenación. Es el caso de Gordillo o Santamaría, quienes aducen que aquélla
es perniciosa para la vigencia de las libertades públicas.
Para efectos de estas recientes
afirmaciones, la Administración Tributaria encajaría dentro de la definición de
policía, con la salvedad que su área de influencia es la de ser un cuerpo
especializado para procurar la captación de los recursos tendentes al
sostenimiento de las cargas públicas.
Al respecto, la (LOPPM, 2010) estatuye:
“… Todas las autoridades civiles,
políticas, administrativas, militares y fiscales de la Republica, de los
estados y del Distrito Capital, los registradores, notarios y jueces, así
como los particulares están obligados a prestar su concurso para la inspección,
fiscalización, recaudación,
administración y resguardo de los ingresos municipales y a denunciar los
hechos de que tuvieren conocimiento que pudieren constituir ilícito tributario
contra la Hacienda Municipal.”
(Subrayado y cursivas de E.L.S.)
Por otra parte, existe el servicio público de policía, que consiste en la actividad realizada por el Estado mediante la cual se da satisfacción a una necesidad colectiva.
El maestro Eloy Lares Martínez en su
conocida obra “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central
de Venezuela, Caracas, Venezuela; desarrolla el tema de la policía
administrativa.
Otro autor nacional, en el mismo sentido,
es José Peña Solís con su “Manual de Derecho Administrativo”, Tribunal Supremo
de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, Colección Estudios
Jurídicos, Caracas, Venezuela, 2006, donde nos enseña sobre la potestad de
adoptar decisiones limitativas de los derechos de los particulares,
correspondiéndoles a los cuerpos de
policía la ejecución material de esas decisiones, en forma coactiva o no.
En otra oportunidad se tocarán tópicos
relacionados con el tema.
Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de
mi autoría que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com denominados “La Hacienda Municipal”, “La Administración Tributaria
Municipal”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “La
Sindicatura Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la
Hacienda Municipal”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El
Establecimiento Permanente”, “Municipio y Tributación”, “La Autonomía
Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico
venezolano”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Potestad Reguladora vs.
Potestad Tributaria”, “Potestad Sancionatoria Tributaria Municipal”, “El
Resguardo Tributario”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La
Organización Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “El COT como norma
supletoria municipal”, “El Impuesto Municipal sobre Juegos y Apuestas Lícitas”,
“El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuestos sobre Espectáculos Públicos”, “El
Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El
Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Tasas”, “El Impuesto
sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Sistema Tributario venezolano”,
“Municipio y Armonización Tributaria”, “Los Ingresos Brutos en el Impuesto
sobre Actividades Económicas”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Empresas
Municipales”, “¿Puede delegarse legislativamente la creación de un instituto
autónomo municipal?”, “El Reglamento Interior y Debates”, “El Consejo Federal
de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, ”La Policía
Administrativa”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “¿Puede un alcalde
desempeñar simultáneamente la presidencia de una fundación municipal con las
labores de la alcaldía?”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades
Económicas”, entre otros; para tener mayor información sobre
lo aquí tratado.
No lo olvide, el país se construye desde sus
municipios.
