MUNICIPIO Y FISCALIZACIÓN
TRIBUTARIA I
Por: Abogado Eduardo
Lara Salazar
La Administración Tributaria
Municipal - como ejecutor de las normas en materia de creación, modificación y
supresión de los tributos asignados - tiene a su cargo cumplir y hacerlas
cumplir en todo tiempo - por lo que la ni tan menuda tarea debe llevarse siguiendo
los parámetros de la ley u ordenanza de que se trate.
Su gestión implica un manejo complejo de datos y
otros aspectos que generan gran volumen (pagos, formularios, entre otros)
acerca de personas naturales y jurídicas (contribuyentes y responsables), no
solamente de carácter patrimonial sino también personal, por lo que es
necesario instaurar una estructura técnica que le permita al Municipio -
como sujeto activo en la relación tributaria – lograr el cometido de la
satisfacción de las cargas públicas locales.
Debe basar su actuación en los
principios previstos para el funcionamiento de la gestión pública: eficacia,
eficiencia, transparencia, entre otros.
Ocasionalmente, se encuentra el
contribuyente con la afirmación que existen administraciones tributarias en el
ámbito descentralizado; ello es cierto, solo que se está frente a
administraciones tributarias especiales o aplicadas.
Podría ser el caso de institutos
autónomos municipales, por ejemplo, siendo los que se ocupan de la prestación
del servicio de aseo urbano y domiciliario.
Sin ánimo de desviar, pero es
pertinente advertir que dependerá si se está o no frente a una administración
tributaria en ciertos casos – por ejemplo, en esto del aseo urbano y
domiciliario – por aquello de los precios y tasas, que tienen un manejo
diferente, pero no es el objeto de estas líneas y quien suscribe ya ha
publicado material, por lo que sugiero su lectura si se desea obtener mayor
información del punto.
La Administración Tributaria
Municipal (general) ejerce su papel a través de órganos, es decir, estructura
central, por lo que se evidencian denominaciones como la de Dirección de
Hacienda Municipal o una semejante dependiente de la Alcaldía.
También se puede encontrar el empleo
de formas de desconcentración, que no es igual a descentralización, por lo
que se le dan denominaciones como SAMAT, SEMAT, SUHAT, SUMAT u otras, producto
de abreviaturas que hacen mención a la de servicio de administración tributaria
municipal.
Esto significa que, dentro de los
llamados Modos de Gestión previstos por la (LOPPM, 2010), puede organizarse a
la Administración Tributaria, bien sea de manera directa, como ocurre en el
Municipio Chacao del Estado Miranda con denominación Dirección de
Administración Tributaria (DAT) o un servicio desconcentrado como se apuntó en
el párrafo precedente; en el mismo Estado y ciudad (Caracas) está el Servicio
de Administración Tributaria del Municipio Sucre del Estado Miranda (SEDAT), lo
que – para efectos de la explicación – son municipios contiguos, cumpliendo
territorialmente los mismos roles sin interferencias.
No hace diferencia alguna para la
ejecución de sus competencias, pues puede aplicar una multa o un cierre, por
ejemplo, conforme la gravedad de la falta de acuerdo con las previsiones de la
Ordenanza del tributo que se trate y/o el Código Orgánico Tributario (COT,
2020).
Generalmente existen ordenanzas que
regulan la actividad de la Administración Tributaria, no solamente por las
normas de cada tributo en particular, sino de carácter general; suelen
denominarse Ordenanza de la Hacienda Municipal, Procedimientos Tributarios,
entre otros.
Al respecto, tanto la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) como el (COT, 2020) contienen
regulaciones expresas sobre esta materia.
El gobierno y administración del
Municipio corresponde al Alcalde, quien es el responsable de la Hacienda
Pública Municipal, la que está constituida – según la (LOPPM, 2010) - por los
bienes, ingresos y obligaciones que forman su activo y pasivo.
El Tesoro está conformado por el
dinero y valores de la entidad municipal y demás obligaciones a su cargo.
De acuerdo con este instrumento
legal, aquélla tiene el reflejo de los parámetros constitucionales sobre la
materia porque son de obligatorio acatamiento y ejecución para cada institución
oficial que ejerce competencias tributarias, a través de las Ordenanzas.
La fiscalización busca que los
contribuyentes demuestren ante la autoridad al ser requerido, el cumplimiento
de sus obligaciones en tiempo oportuno, de acuerdo con la naturaleza del
tributo, bien sea impuestos, tasas o contribuciones, so pena del inicio del
correspondiente procedimiento sancionatorio.
En una publicación de la Asociación
Venezolana de Derecho Tributario (AVDT) donde se rindió homenaje a la memoria
de Ilse van der Velde, realizado en 1998, Caracas, Venezuela; se expresó que la
figura jurídica que nos reúne en esta ocasión, tiene por objeto la comprobación
con exactitud y veracidad de los datos e informaciones aportados en las
declaraciones hechas por los sujetos pasivos tributarios, por lo que puede afirmarse
sin equivoco que es insumo para la determinación, conduciendo hacia la
liquidación y recaudación, de ser el caso.
Partiendo del principio general de
rango constitucional (CRBV, 1999), que todas las personas tienen el deber de sostener
las cargas públicas, mediante la fiscalización se ejerce una medida de control cuya
finalidad es si se ha cumplido o no en tiempo oportuno la obligación tributaria,
dado el hecho que se practica con posterioridad.
Pretende establecer - de forma fehaciente - si se ha incumplido o
no alguno de los deberes del sujeto pasivo frente a la Administración, por
ejemplo: inscripción en algún registro que se crea, presentar declaraciones,
efectuar pago, utilizar formatos establecidos, entre otros, dentro del marco de
la relación jurídica tributaria.
Se trata de una actividad
administrativa, por lo que no la ejercen ningún otro organismo dentro de la
estructura municipal, como el Concejo Municipal, el Consejo Local de
Planificación (CLPP) ni siquiera la Contraloría Municipal por aquello de
controlar, vigilar y fiscalizar los ingresos, gastos y bienes municipales, así
como las operaciones relativas con estos.
Aun cuando la competencia de este
integrante del sistema de control fiscal no solamente va dirigida hacia el
desempeño de los organismos municipales, sino que también podría enfilarse
hacia contribuyentes y responsables, como lo estatuye la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la Republica y Sistema Nacional de Control Fiscal
(LOCGR, 2010), ya que forma parte del sistema en referencia, en concordancia
con el Código Orgánico Tributario (COT, 2020), encuadra – siguiendo la
normativa constitucional - a otro tipo que no se corresponde con las de la rama
ejecutiva, sin que implique ser menos meritorio, ya que representa la moral pública.
Ello en razón porque su actividad
abarca aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales,
normativos y de gestión.
Se ha dicho que la Contraloría
Municipal funge como auxiliar de la Administración Tributaria cuando aquella
realiza labores de fiscalización; esto no es acertado y así lo ha sentado el Máximo
Tribunal en repetidas ocasiones, pudiendo mencionar como emblemática la
decisión distinguida con el número 1996 de fecha 25 de septiembre de 2001,
cuando afirmó:
“En atención a ello esta Sala no
puede asignarle al organismo contralor el carácter de órgano auxiliar externo
de fiscalización de la Administración Tributaria, ya que al ser este un
ente (órgano, por ser una estructura centralizada, conforme el Decreto
con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Publica) de
rango constitucional, dotado de una autonomía orgánica,
funcional y administrativa, goza de independencia frente a la Administración
Publica Nacional (Municipal en el caso que
nos ocupa), lo que impide la
existencia de cualquier vínculo de pertenencia o jerarquía y, por ende, de
alguna subordinación o dependencia frente a ella…”
(Subrayado y paréntesis añadido es
de E.L.S.)
El fragmento de la decisión merece –
para fines pedagógicos – unas precisiones.
Cuando se hace alusión a la
autonomía de la Contraloría resulta lógico porque no puede subordinarse a los
órganos legislativo ni ejecutivo en su desempeño, ya que limitaría
sensiblemente su razón de ser, si recibiere y tuviere que obedecer
instrucciones para el ejercicio de sus competencias.
Esto nos lleva hacia la noción de
jerarquía.
Para el Diccionario de Ciencias
Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio es orden o grados de personas
y cosas; hace referencia a los empleados y funcionarios de la Administración
Pública.
El profesor Allan Brewer Carías en
su obra “Introducción al Estudio de la Organización Administrativa Venezolana”,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; dice que es uno de los
principios jurídicos de la organización administrativa.
Se vincula con el principio de
competencia porque implica la distribución de ésta por razón del grado,
pudiéndose imponer la voluntad del superior sobre el inferior.
Ese control ejercido por la
Administración Tributaria es posterior del momento fijado por la norma
tributaria para el cumplimiento de los deberes a que se contraiga la ley u
ordenanza en cuestión, como cuando se constata si el sujeto pasivo lo hizo en
tiempo oportuno cabalmente, así como enterar las cantidades causadas por
concepto de tributo.
Como procedimiento tiene la
característica que es una secuencia que debe transcurrir de forma ordenada, lo
que permitiría confianza y seguridad, rodeado de unas formalidades y la noción
de orden público, lo que conllevaría a sometimiento del instrumento jurídico a
la ley y el derecho, como también las etapas de instrucción, sustanciación y
decisión deben andar sintonizadas con los derechos y garantías concedidos a los
administrados (contribuyentes).
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere dar un vistazo a otros
artículos de mi autoría que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com denominados “La Hacienda Municipal”, “La
Administración Tributaria Municipal”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo
Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como
Fiscal de la Hacienda Municipal”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”,
“El Establecimiento Permanente”, “Municipio y Tributación”, “La Autonomía
Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico
venezolano”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Potestad Reguladora vs.
Potestad Tributaria”, “Potestad Sancionatoria Tributaria Municipal”, “El
Resguardo Tributario”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La
Organización Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “El COT como norma
supletoria municipal”, “El Impuesto Municipal sobre Juegos y Apuestas Lícitas”,
“El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuestos sobre Espectáculos Públicos”, “El
Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El
Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Tasas”, “El Impuesto
sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Sistema Tributario venezolano”,
“Municipio y Armonización Tributaria”, “Los Ingresos Brutos en el Impuesto
sobre Actividades Económicas”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Empresas
Municipales”, “¿Puede delegarse legislativamente la creación de un instituto
autónomo municipal?”, “El Reglamento de Interior y Debates”, “El Consejo
Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, ”La Policía
Administrativa”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “¿Puede un alcalde
desempeñar simultáneamente la presidencia de una fundación municipal con las
labores de la alcaldía?”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades
Económicas”, entre otros; para tener mayor información sobre
lo aquí tratado.
No lo olvide, el país se construye
desde sus municipios.
