Municipio y Descentralización I

MUNICIPIO Y DESCENTRALIZACIÓN I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Así como el Municipio ha tomado como modelo organizativo a la centralización, (en cuanto a sus órganos: Alcaldía, Concejo Municipal, Contraloría y Consejo Local de Planificación de políticas Públicas (CLPP); la desconcentración y la delegación, para la realización de sus fines, también la descentralización le sirve con miras a la satisfacción de necesidades colectivas como herramienta beneficiosa porque – gracias a ella – puede fomentar mecanismos de participación ciudadana, por ejemplo, lo cual son cónsonos para el desenvolvimiento del ámbito local.

Si bien la doctrina no tiene una definición unívoca de la descentralización, se puede tomar el aporte – desde una óptica simple para su comprensión - que ofrece el portal Wikipedia cuando dice que es el proceso de distribuir o dispersar funciones, poderes, personas o cosas fuera de una ubicación o autoridad central.​

El profesor Allan Brewer Carías se refiere a la descentralización en un documento del “Segundo Congreso Nacional de Derecho Administrativo. El derecho administrativo como instrumento para mejorar la calidad de vida, Pontificia Universidad Católica del Perú, Facultad de Derecho, Lima, Perú, 27 al 29 de abril de 2006”;  como una forma de desviación de la competencia, consistente en su transferencia por parte de una persona jurídica estatal político-territorial hacia otra u otras personas jurídicas estatales distintas.

Por tanto - continúa el mencionado autor - implica una distribución de competencias, pero no entre órganos de una misma organización jerárquica, sino entre sujetos de derecho diferentes, mediante la transferencia de la competencia hecha a personas jurídicas distintas de la entidad transferente.

Aquí ya establece diferencias con otras formas como la delegación, centralización y desconcentración.

Otros autores con trabajos publicados reconocidos sobre el tema, aunque con antelación a la legislación vigente pero de excelente base teórica, son (i) Jesús Caballero Ortiz, “La descentralización funcional”, en Revista de Derecho Público, Nº 8, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1981.

Es el caso también de  (ii) Juan Garrido Rovira  con su obra “Temas sobre la administración descentralizada en Venezuela”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984.

En cuanto a las formas que presenta la descentralización, pueden ser:

1.- Política.

Se lleva a cabo entre sujetos político territoriales, pudiendo mencionarse desde el nivel nacional o estadal hacia el municipal

Aquí está enmarcada dentro de lo que los estudiosos del Derecho han denominado como descentralización vertical.

2.- Funcional.

Ocurre que se produce por la creación de entes a través de formas que no se corresponden con lo político territorial necesariamente.

Como quiera que debe regularse la creación, modificación y supresión de entes, el Legislador Nacional aprobó mediante ley habilitante el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014).

Este texto normativo establece una clasificación tripartita – desde una perspectiva organizacional – de las entidades públicas: órganos, entes y misiones.

Los órganos  son de carácter centralizado; ejemplos de ello son las alcaldías y los concejos municipales.

El DLOAP los define como las unidades administrativas de la República, los Estados, Distritos Metropolitanos y los Municipios a los que se les atribuyan efectos jurídicos o cuya actuación tenga carácter regulatorio. 

Los entes son estructuras de carácter descentralizado  con personalidad jurídica sujetos al control, evaluación y seguimiento de sus actuaciones por parte del órgano rector, de adscripción y de las directrices emanadas del órgano al cual le compete la planificación central (Comisión Central de Planificación, según su ley de creación).

Pueden ser de varios tipos; los hay con régimen predominante de Derecho Público, siendo ejemplo los institutos autónomos, cuya creación debe hacerse mediante acto legislativo (ordenanzas). 

También con régimen de Derecho Privado, como ocurre con las empresas y fundaciones municipales, sobre las cuales este autor ha escrito en otra oportunidad. Es oportuno mencionar que la expresión “entes descentralizados” es redundante por lo que no debe utilizarse.

Si bien la LOPPM no los define, aunque los incluye dentro de los llamados medios de gestión, la legislación reconoce que pueden ser creados, modificados o suprimidos en el ámbito local.

Por último, las misiones, aunque no son estructuras municipales sino que obedecen a lineamientos nacionales, no es menos cierto que los ámbitos locales deben interactuar con aquéllas, sin importar que se trate de sus órganos o entes, en razón de las competencias; ejemplos a diario se encuentran en el campo de la salud, vivienda, entre otros.

Como parte de los instrumentos producto de los poderes extraordinarios delegados por la Asamblea Nacional durante el año 2014, se aprobó un Decreto con rango, valor de fuerza de Ley Orgánica de Misiones, Grandes Misiones y Micro Misiones (DLOMGMMM, 2014), el cual tiene por objeto regular los mecanismos a través de los cuales el Estado, por sí mismo o conjuntamente con el llamado poder popular, busca promover el desarrollo social para asegurar los derechos sociales consagrados por la Constitución de la República.  

Constituye el marco normativo de esta forma de organización de la gestión pública.

Para efectos interpretativos se entiende por Misión la política pública destinada a mantener de forma masiva, acelerada y progresiva las condiciones para el efectivo ejercicio y disfrute de uno o más derechos sociales de personas o grupos, con miras a la erradicación de la pobreza.

Por Gran Misión el conjunto concentrado de políticas públicas y recursos destinados a la resolución masiva de problemas estructurales que limitan o impiden el ejercicio de derechos sociales, los cuales requieren un tratamiento estructural y resolución intersectorial.

Como Micro Misión, la expresión temporal de una política pública destinadas a atender y resolver un problema particular que limita o impida el ejercicio de derechos sociales de un grupo de personas o comunidad situadas en un ámbito o territorio específico.

Debe recordarse que la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP, 2014), en todas sus versiones se limitaba a señalar que se trata de programas destinados para la satisfacción de necesidades fundamentales y urgentes de la población; esto originó que algunas se hicieran con formas de entes, siendo el más socorrido el de fundaciones.

3.- Corporativa.

Esta se trata de las corporaciones profesionales, las cuales son de tipo nacional, en la cual también se da la transferencia de competencias a un sujeto de derecho distinto, de carácter no territorial, pero que tiene forma corporativa, generalmente no estatal.

Los gremios profesionales, a través de los Colegios, ejercen el control del ejercicio de alguna rama de la actividad, como es el caso de médicos, abogados, contadores públicos, entre otros, llegando a establecer procedimientos por faltas a la ética.

Sin embargo, pese a que media una transferencia de competencias no se encuentran los colegios en la estructura clásica del Estado y se consideran como personas no estatales.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Los Poderes Públicos”, “Las Competencias Municipales”, “La Organización Administrativa”, “Las Competencias Municipales”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “La Contraloría Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “La Autonomía Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Régimen del personal municipal”, “Organización y Gestión Municipal”, “Municipios y otras Entidades Locales”, “Las Mancomunidades”, “El Área Metropolitana de Caracas”, “El Cabildo Metropolitano de Caracas”, “La Contraloría Metropolitana”, “El Distrito del Alto Apure”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Gestión Comunitaria”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “La Gaceta Oficial Municipal”, “El Concejo Municipal”, “El Distrito Capital”, “Los Distritos Metropolitanos”, “El Secretario Municipal”, “El Territorio Insular Miranda”, “Las Dependencias Federales”, “Las Asambleas de Ciudadanos”, “¿Ilegales las Asociaciones de Vecinos?”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “Autogestión y Cogestión en el ámbito municipal”, “La Comisión Central de Planificación”, “La Iniciativa Legislativa en el ámbito municipal”, “La Policía Administrativa”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “¿Institutos Públicos o Autónomos Municipales?”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Anulación de la Ley de Emolumentos”, “Municipio y Consejo Legislativo Estadal”, “Municipio y Control Interno”, “Municipio y Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “Municipio y Leyes de Base”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular”, “Procedencia o no para habilitar legislativamente a un alcalde”, ¿Se puede delegar legislativamente la creación de un instituto autónomo?”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “¿Puede una asamblea de ciudadanos, anular, modificar o derogar una ordenanza?”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.