MUNICIPIO Y DESCENTRALIZACIÓN II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Por cuanto con la
descentralización se adquiere personalidad jurídica del ente, lo que se observa
en institutos autónomos, fundaciones y empresas municipales, por ejemplo, es
oportuno señalar algunos aspectos.
Esto - necesariamente – nos
conduce hacia el concepto de autonomía.
La noción de autonomía - desde la
perspectiva del Derecho Administrativo - siguiendo al maestro Eloy Lares
Martínez en su obra “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad
Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; es la aptitud de la entidad de que se
trate para darse las normas jurídicas que rijan su actuación.
La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), en primer lugar, reconoce el concepto de
autonomía municipal, lo que es
propio de los estados federales, ya que concibe a la descentralización como una de las mejores herramientas de acción
política para la satisfacción de las necesidades colectivas.
De hecho, si se examina el Texto
Fundamental, se encuentra una norma que así lo pregona:
“La República Bolivariana de Venezuela es un Estado
Federal descentralizado en los términos consagrados por la Constitución.”
La Exposición de Motivos de ésta
se pronuncia expresamente a favor de la autonomía municipal, remitiendo al
legislador el desarrollo de los principios constitucionales.
En el orden legal, la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), reproduciendo las normas
constitucionales, caracteriza a la autonomía como la facultad que tiene el
Municipio para
·
- la elección
de sus autoridades;
· - gestionar
las materias de su competencia;
· - creación,
recaudación e inversión de sus recursos; dictar el ordenamiento jurídico municipal;
· - organizarse;
entre otras.
Siguiendo la obra de Juan Garrido Rovira “Temas sobre la administración
descentralizada en Venezuela”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984; su
origen se remonta a la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional del año 1928 con
similares características a las actuales.
Se concibió introducir dos formas de jurídico-públicas de organización de
la actividad administrativa descentralizada: institutos oficiales autónomos y
los establecimientos oficiales autónomos, con finalidad aquél eminentemente
social y los últimos del tipo comercio-industrial.
También hace referencia a los distintos Códigos Civiles con la voz
“establecimiento” para referirse a entidades ya fundadas cuya actividad
resultaba particularmente importante a determinados efectos jurídicos.
Al respecto también se puede
consultar al profesor José Peña
Solís en “El Régimen de las Personas Jurídico Públicas (entes públicos) en
Venezuela”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2001.
El Municipio cuando considere
sobre entes debe consultar básicamente:
·
- la Ley Orgánica del Poder Público Municipal
(LOPPM, 2010),
· - el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley
Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) - el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley
Orgánica de la Administración Financiera del sector Público (2015), con miras a
cumplir los lineamientos de cada texto normativo en aras de cumplir
señalamientos sobre disciplina fiscal y presupuestaria, organización
administrativa, entre otras, dado el hecho que se administra patrimonio
público.
Ello con la finalidad también de
no invadir áreas de competencia correspondiente a otros niveles del Poder
Público.
Cuando se crea un instituto autónomo municipal, lo que
debe llevarse a cabo mediante ordenanza, siguiendo al Decreto con rango, valor
y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) establece que la creación de un instituto
autónomo contendrá los siguientes elementos:
1.- El señalamiento de su actividad en forma precisa, con indicación de sus
competencias.
2.- El grado de autogestión presupuestaria, financiera y administrativa.
3.- La descripción de la integración de su patrimonio y de sus fuentes de
ingreso.
4.- Su estructura organizativa interna a nivel superior, con indicación de
sus unidades administrativas y señalamiento de sus jerarquías y atribuciones.
5.- Los mecanismos de tutela que ejercerá el órgano de adscripción.
Al respecto, el DLOAP expresa que los institutos autónomos son personas
jurídicas de derecho público, creados por ordenanza, dotados de patrimonio
propio, con las competencias determinadas por ésta.
Es oportuno señalar que existe
una duda en cuanto a los institutos autónomos, puesto que la Constitución de la
República (1999) los denomina así en la sección que regula los principios
generales de la Administración Pública, aunque con posterioridad se regularan
con la denominación de “públicos” por vía legislativa; ahora bien, ante el
conflicto de una norma legal frente a una de rango constitucional, prevalece
ésta por ser la cúspide del ordenamiento jurídico venezolano.
El DLOAP es quien introduce esta
situación.
Sobre ello el profesor Allan
Brewer Carías en la obra “Ley Orgánica de la Administración Pública” (ley
comentada, varios autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas; hace
precisiones.
Cuando se procede con la
constitución de una empresa municipal se requiere la aprobación de un decreto por el
alcalde que se someterá al concejo municipal, a quien le compete autorizar o
no, así como también deberá contarse con la opinión previa del Síndico
Procurador Municipal y del Contralor Municipal, siguiendo las normas de la
LOPPM, adicionalmente a las de la LOAP (2014).
En palabras del profesor Eloy
Lares Martínez (Ob. Cit.) las define como aquellas compañías anónimas en las
cuales el Estado (Municipio en el caso que nos ocupa) es el titular de la
totalidad de las acciones o de la mayor parte de ellas.
Para Jesús Caballero Ortiz en su
libro “Las Empresas Públicas en el Derecho Venezolano”, Editorial Jurídica
Venezolana”, Caracas, 1982, la noción de empresa pública es fundamentalmente
económica y no jurídica.
Este acto administrativo deberá
indicar el objeto y sus competencias, determinación de la forma organizativa,
ubicación en la estructura – lo que ya se explicó – así como también las
previsiones y asignaciones
presupuestarias.
Por cuanto se toma como
referencia el Código de Comercio Venezolano (1955) para la constitución de una
sociedad mercantil a la hora de crear una empresa municipal, se establece que
contará con una asamblea de accionistas, bien sea con un único o compartido de
acuerdo con lo acordado mediante el decreto del alcalde.
Aquí podría ocurrir el caso de
una empresa con único accionista (el municipio) o distribución de porcentajes
entre entidades públicas o privadas; sin embargo, para abordar correctamente el
término de empresa municipal debe poseer un porcentaje accionario igual o mayor
al cincuenta por ciento (50%).
Se debe indicar la persona que
ejercerá la administración, la función deliberativa sobre los asuntos de mayor
entidad y el control; partiendo del Código de Comercio la asamblea de
accionistas es la máxima autoridad interna, a quien deberán subordinarse los
demás órganos de la sociedad.
Ahora bien, como quiera que hay
inversión pública en ella, también se aplican normas de Derecho Público, tales
como las referidas a bienes públicos, presupuesto, control, entre otras, que se
encuentran en
·
- - el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley
Orgánica de Bienes Públicos (2014),
· - el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP, 2015),
· - la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y Sistema Nacional de Control Fiscal (2010), entre otras, sin
perjuicio de las ordenanzas municipales de bienes, presupuesto, contraloría,
entre otras.
A esto debe sumarse las nociones
de control de tutela, adscripción y planificación centralizada por mandatos
legales.
De igual manera, la
administración suele quedar en manos de un cuerpo colegiado (junta directiva)
designado – por ejemplo – por el alcalde
con la intervención mediante sometimiento a aprobación previa del órgano legislativo local o únicamente por
aquél. La tendencia es esta última.
Se ha dado el caso que, dentro de
la estructura de la empresa municipal, sean designados funcionarios del tren
ejecutivo local, pudiendo – inclusive – ser el alcalde.
Aquí es importante tomar en
consideración que no podrán cobrar remuneración alguna por la previsión de la
Constitución de la República y la LOPPM sobre la exclusividad del desempeño en
cargos públicos remunerados simultáneamente, con la salvedad de los académicos
o docentes, que no constituyan lo que se denomina en el ámbito funcionarial y
laboral como cabalgamiento de horarios, por ejemplo. La aceptación bajo remuneración del segundo trae implícita la renuncia del primero.
Para abordar el tema de las Fundaciones Municipales es necesario
señalar que debe ser observado tanto desde la perspectiva del Derecho Público
como Privado.
La razón es simple.
Se trata de una forma de persona
jurídica de Derecho Privado, la cual se regula – fundamentalmente – por el
Código Civil; sin embargo, el Derecho Administrativo ha tomado de ella
elementos para llevar a cabo la gestión pública.
Tanto es que son varios textos
legales que hacen mención a ella.
Ahora bien, ¿qué es una
fundación?
En palabras del maestro José Luis
Aguilar Gorrondona en su célebre obra “Derecho Civil I – Personas”, Fondo de
Publicaciones Universidad “Católica Andrés Bello”, Caracas, Venezuela; nos
enseña que una fundación es la atribución permanente y exclusiva de un conjunto
de bienes a una finalidad, sin que exista un conjunto de personas que integran
el ente.
El “Diccionario de Ciencias
Jurídicas, Políticas y Sociales” de Manuel Ossorio da cuenta que una fundación
es una persona jurídica constituida de acuerdo con disposiciones de las leyes
respectivas y destinada, según la voluntad expresa de su fundador, al
cumplimiento de funciones específicas benéficas, científicas, culturales,
artísticas.
Este texto normativo apunta que
se encuentran comprendidas dentro de las personas jurídicas; la personalidad
jurídica la adquieren mediante la inscripción en la Oficina de Registro de su
acta constitutiva y estatutos sociales.
Solamente pueden ser creadas para
un objeto de utilidad general, por lo que las encuadran en el campo artístico,
benéfico, científico o social. Es posible dar origen a ellas mediante
testamento.
La LOPPM establece que para la
constitución de una fundación municipal se requiere la aprobación de un decreto
por el Alcalde que se someterá al Concejo Municipal, a quien le compete
autorizar o no, así como también deberá contarse con la opinión previa del
Síndico Procurador Municipal y del Contralor Municipal.
El acto administrativo de
creación deberá indicar el objeto y sus
competencias, determinación de la forma organizativa, ubicación en la
estructura, así como también las previsiones y asignaciones presupuestarias.
Tan pronto como la interacción
del Ejecutivo y Legislativo Local para la creación se publicará en la Gaceta
Oficial Municipal.
A su vez, en dicho instrumento,
se instruye para la creación y demás pasos, tales como redacción del acta
constitutiva y estatutos sociales; Registro Público; inscripción ante la
Administración Tributaria Nacional (RIF, IVSS, entre otros), publicación en la
Gaceta Municipal.
Es oportuno recordar el principio
de Inmunidad Fiscal de las personas jurídicas de Derecho Público a este punto,
por lo que no son aplicables las normas sobre cobros de tasas e impuestos,
derivados de esta tramitación, tanto por la Ley de Registros Públicos y del
Notariado (2014) como la Ley de Timbres Fiscales.
Las personas que se desempeñan en
un ente con formas de Derecho Privado se rigen por la legislación laboral, dado
que la Ley del Estatuto de la Función Pública
(2002) no los ha previsto en su objeto. Sin embargo, pueden ser objeto
de jubilación de conformidad con la Ley del Estatuto de Jubilaciones y Pensiones
(2014).
En cuanto a la rama presupuestaria
el órgano debe aprobar los proyectos de presupuesto para el ejercicio económico
financiero por aquello de la tutela,
encontrándose comprendida dentro de los sometidos al objeto de la Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP, 2015).
Mientras que – en materia de
control – se debe crear una dependencia de auditoría interna, sin perjuicio de
las facultades que ejercen el Concejo Municipal o la Contraloría Municipal de
conformidad con la LOAFSP y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGR, 2010).
Una vez hecho el otorgamiento
ante el despacho registral – para las empresas y fundaciones – como la
instauración en los institutos autónomos, deberán cumplirse otros requisitos de
carácter administrativo, algunos relacionados con el campo tributario, por
ejemplo, como es
·
- el Registro de Información Fiscal (RIF) ante el
Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT);
· - la inscripción como patrono en el Instituto Venezolano de los Seguros
Sociales (IVSS) o
· - el Instituto Nacional de Capacitación y
Educación (INCES).
Otros de naturaleza laboral como
el horario de trabajo ante las dependencias del ministerio con competencia en
la materia.
Se sugiere al lector dar un
vistazo a otros artículos de este autor denominados “Los Poderes Públicos”,
“Las Competencias Municipales”, “La Organización Administrativa”, “Las
Competencias Municipales”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “La Contraloría
Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “La Potestad Organizativa en el
Municipio”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “La Autonomía Municipal”, “Las
Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Régimen del
personal municipal”, “Organización y Gestión Municipal”, “Municipios y otras
Entidades Locales”, “Las Mancomunidades”, “El Área Metropolitana de Caracas”,
“El Cabildo Metropolitano de Caracas”, “La Contraloría Metropolitana”, “El
Distrito del Alto Apure”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y reforma
habilitante 2014: Ley Orgánica de Gestión Comunitaria”, “El Consejo Federal de
Gobierno”, “La Gaceta Oficial Municipal”, “El Concejo Municipal”, “El Distrito
Capital”, “Los Distritos Metropolitanos”, “El Secretario Municipal”, “El
Territorio Insular Miranda”, “Las Dependencias Federales”, “Las Asambleas de
Ciudadanos”, “¿Ilegales las Asociaciones de Vecinos?”, “Instrumentos Jurídicos
Municipales”, “Autogestión y Cogestión en el ámbito municipal”, “La Comisión
Central de Planificación”, “La Iniciativa Legislativa en el ámbito municipal”,
“La Policía Administrativa”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones
Municipales”, “¿Institutos Públicos o Autónomos Municipales?”, “Municipio y
Presupuesto”, “Municipio y Anulación de la Ley de Emolumentos”, “Municipio y
Consejo Legislativo Estadal”, “Municipio y Control Interno”, “Municipio y Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), “Municipio y reforma
habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “Municipio y
Leyes de Base”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Municipio y reforma
habilitante 2014: Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular”,
“Procedencia o no para habilitar legislativamente a un alcalde”, ¿Se puede
delegar legislativamente la creación de un instituto autónomo?”, “Municipio y
Delegación de Competencias”, “¿Puede una asamblea de ciudadanos, anular,
modificar o derogar una ordenanza?”, entre otros, que se encuentran publicados
en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para
tener mayor información.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
