MUNICIPIO Y PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL TRIBUTARIA II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Una de las
competencias del Concejo Municipal es la del ejercicio de la potestad
tributaria, lo que implica la discusión y aprobación de ordenanzas (leyes municipales
de alcance territorial).
En el ejercicio
del Principio de Legalidad Tributaria, no le está permitido al Poder Ejecutivo
(Presidente de la República, Gobernadores, Alcaldes) crear impuestos, tasas,
contribuciones ni sanciones por vía de actos administrativos y, las que figuren
allí previstas en los últimos, solamente a través de las leyes (ordenanzas en
el caso de los municipios) ello es posible, es decir, deberá constar en la
motivación el señalamiento preciso del basamento legal.
Esto es una
forma de control para impedir la evasión de los principios constitucionales por
parte de la Administración, quedando siempre sujeta también a otro tipo de
controles como sería los que son competencia del Poder Judicial.
Corresponderá a
los concejos municipales, como órganos legislativos locales, la creación,
modificación o supresión de los tributos que le competen de acuerdo con el
Texto Constitucional o los asignados por la legislación.
En el mismo
sentido, el Código Orgánico Tributario (COT, 2014) define que se entenderán por
leyes los actos sancionados por las autoridades nacionales, estadales y
municipales (Ordenanzas en el caso de estos) actuando como cuerpos legisladores.
Más adelante
señala que solo a las leyes (Ordenanzas para los Municipios) corresponde
regular con sujeción a las normas generales del COT las siguientes materias:
·
Crear, modificar o suprimir
tributos.
·
Definir el hecho imponible.
· Fijar la alícuota del tributo,
la base de su cálculo.
· Indicar los sujetos pasivos.
· Otorgar exenciones y rebajas.
· Autorizar al Poder Ejecutivo
para conceder exoneraciones y otros beneficios o incentivos fiscales.
· Las demás materias que les sean
remitidas por el Código.
Es oportuno señalar a estas alturas que, si
bien el Derecho Tributario utiliza diversos métodos de interpretación, en
relación con la analogía – la cual es admisible – siempre y cuando no sea
utilizada para crear, modificar o
suprimir tributos, exoneraciones, exenciones, ni otros beneficios;
tampoco es procedente en la tipificación de ilícitos ni establecer sanciones.
Ya de una forma
más directa, si se observa la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(CRBV, 1999) sobre los principios tributarios, se encuentra el de que no podrá
cobrarse impuesto, tasa, ni contribución que no estén establecidos en la ley
(ordenanzas para los municipios), ni concederse exenciones y rebajas, ni otras
formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos por las leyes
(ordenanzas en el caso municipal).
Esto es lo que
se conoce como Principio de Legalidad Tributaria. También se le menciona como
Bloque de Legalidad.
Siguiendo a
Edgar Moya Millán en su obra “Derecho Tributario Municipal”, Ediciones
Mobillibros, Caracas, Venezuela, 2006; expresa que usualmente la materia
tributaria ha sido considerada de reserva legal.
La LOPPM, cuyo objeto
es desarrollar las previsiones constitucionales para los municipios, consagra
un artículo donde pauta las consideraciones del Texto Fundamental concordado
con el COT.
Sin embargo,
este tema también se aborda desde la perspectiva del Derecho Administrativo; el
maestro Eloy Lares Martínez en su obra “Manual de Derecho Administrativo”,
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela,
Caracas, Venezuela; lo resume así: Todos los actos emanados de los órganos del
poder público deben realizarse en completa armonía con las reglas del Derecho.
Continúa el
mencionado autor en su obra citada, que tiene dos significados:
- La sumisión de todos los actos
estatales a las disposiciones emanadas de los cuerpos legislativos (el Concejo
Municipal en el caso que nos ocupa) en forma de ley (Ordenanzas para los
Municipios).
- Sometimiento de todos los actos
singulares, individuales y concretos, provenientes de una autoridad, a las
normas generales, universales y abstractas, previamente establecidas, sean o no
de origen legislativo, inclusive procedentes de la misma autoridad.
En efecto, la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela al regular sobre la
Administración Pública señala que está al servicio de los ciudadanos,
fundamentada en los principios de honestidad, participación, celeridad,
eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad en
el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al
derecho.
Agrega el
maestro Lares (Ob. cit.) que se extiende su alcance a los reglamentos, ordenanzas y demás actos normativos.
Si bien se
refiere hacia la Administración, no es menos cierto que las autoridades deben
ceñir su actuación a las disposiciones de sus propias normas como son los
decretos, reglamentos y resoluciones.
En referencia a
los municipios, los alcaldes y demás autoridades deben también obrar en función
de las previsiones de ordenanzas, decretos, reglamentos, resoluciones y demás
actos dictados por ellos como los aplicables que emanen de otra autoridad; por
ejemplo:
(i) El Alcalde está obligado a
presentar anualmente el proyecto de ordenanza de presupuesto de ingresos y
gastos del Municipio junto con el Plan Operativo Anual (POA) antes del primero
(1°) de noviembre del año anterior a su vigencia.
(ii) El hecho que esté consagrada la autonomía
municipal, no es eximente para no aplicar la legislación laboral en las
relaciones con los obreros y personal contratado.
(iii) El Alcalde debe presentar
anualmente al Concejo Municipal y a la Contraloría Municipal informe de su
gestión y la cuenta.
De allí que se
hable al estudiar estos temas de autovinculación.
En consecuencia,
no se puede cobrar impuesto, tasa o contribución a nivel municipal que no esté
consagrado en ordenanzas si proviniere del nivel municipal; si fuere de otro
nivel, como ocurre con el COT pero que establece su aplicabilidad en los
ámbitos locales respetando su autonomía, o en casos como los timbres fiscales
que son tributo de la competencia estadal.
Ahora bien, ¿Qué
ocurre si se dicta un acto por la Administración sin cumplir con las exigencias
del Principio de Reserva Legal Tributaria, por ejemplo?
- ¿Cómo ha
previsto el ordenamiento si un Concejo Municipal aprueba una Ordenanza que
invade la competencia de otro Poder Público?
Tanto la CRBV
como el legislador han resuelto el problema planteado en ambas interrogantes;
aquélla consagra normas como el llamado control concentrado a cargo de la Sala
Constitucional del Máximo Tribunal, lo que se desarrolla en la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia (2010) y la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.
Cuando no se
refiere al proceso de nulidad de la ordenanza, sino de otro orden, la
jurisdicción contencioso administrativa, que comprende lo tributario, es
competente para anular los actos administrativos de efectos generales o
individuales contrarios al Derecho, incluso por desviación de poder.
La
jurisprudencia ha dado cuenta de los vaivenes de las conclusiones de los fallos
porque, en ocasiones, han expresado que las ordenanzas tienen rango sublegal.
Afortunadamente,
cambió su criterio en refuerzo del texto constitucional, pues la anterior
interpretación implica un fusilamiento de la autonomía municipal como
consecuencia de una contradicción de la Carta Magna porque – semejante
razonamiento y con el respeto de la investidura – conduciría a la imposibilidad
manifiesta de legislar, administrar y controlar los tributos de orden local,
como los asignados desde los niveles nacional y estadal regulados por
Ordenanzas.
Todo esto
resultaba absurdo, hasta que el Máximo Tribunal colocó en la balanza la
respuesta acertada y se cambió el concepto.
Hoy día la
doctrina, la jurisprudencia y ahora la legislación están contestes de su
carácter de ley local.
Mediante
sentencias de la Sala Constitucional Nº 928 y 2353, ambas del año 2001; como en
las proferidas con Nº 246 y 254, ambas del año 2002, concluyó que su rango
siempre es el de una ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva de
la Constitución de la República, debiendo entenderse que – las ordenanzas – son
de ejecución directa de ésta.
En otra
oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al
lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “La Asamblea
de Ciudadanos”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar
una Ordenanza?”, “El Cabildo Abierto”,
“La Iniciativa Legislativa en el Municipio”,
“Municipio y Poder Popular”, “Organización y Gestión Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “Las
Competencias Concurrentes”, “Importancia de las Leyes de Base”, “Medios de Gestión”, “Municipio y Presupuesto”,
“Municipio y Planificación”,” “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de
Compensación Interterritorial”, “Municipio y Descentralización Administrativa”,
“Importancia del Control por el Concejo Municipal”, “La Función de
Planificación en el Municipio”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”
“La Contraloría Social”, ”Municipio y Servicios Públicos”, “Las Empresas
Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Los Servicios Desconcentrados
Municipales”, “El Alcalde”, “Los
Concejales”, “El Presupuesto Participativo”, “Municipio y Leyes de Base”, “El
Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”,
“El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”,
“El Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto a las Ganancias
Fortuitas y el Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas, ¿Doble Imposición?”,
“El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Impuesto sobre Vehículos”,
“La Administración Tributaria Municipal”, “El COT como norma supletoria en lo
municipal”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Municipio e Inmunidad Fiscal
frente a otras entidades públicas”, ”Los Impuestos Municipales como base para
apuntalar la Federación, Descentralización y Autonomía”, “Procedencia o no para destituir un Alcalde
por el Concejo Municipal tras la Improbación de la Memoria y Cuenta”,
“Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración
Pública”, “Municipio y reforma
habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio y reforma
habilitante 2014: Ley Orgánica de Gestión Comunitaria”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el
ordenamiento jurídico”, entre otros, que pueden ser encontrados en www.eduardolarasalazarabogadoblogspot.com
para obtener mayor información sobre lo aquí tratado.
No lo olvide, el
país se construye desde sus municipios.
