MUNICIPIO Y PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL TRIBUTARIA I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Cuando el
Constituyente realizó la distribución de los poderes públicos y la asignación
de competencias, le correspondió al Poder Legislativo, en todos los niveles, la
aprobación de los instrumentos normativos que regulan la actividad tributaria,
quien también tiene a su cargo la potestad organizativa.
Si se observa al
nivel nacional (República) la Asamblea Nacional tiene entre sus competencias la
legislación sobre las materias de competencia nacional, pudiendo enumerar:
·
- La creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos sobre la renta; sucesiones, donaciones y demás ramos conexos; al capital; la producción; el valor agregado; hidrocarburos y minas; consumo sobre licores, alcoholes y demás especies alcohólicas; cigarrillo y demás manufacturas del tabaco; entre otros.
- Legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias para definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales, así como crear fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial.
- Creación y organización de impuestos territoriales o sobre predios rurales y sobre transacciones inmobiliarias, cuya recaudación y control corresponderá a los Municipios.
- Los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios.
- La organización de los poderes públicos.
Sobre los
Estados, concebidos como entidades públicas autónomas e iguales en lo político,
con personalidad jurídica, que deben mantener la integridad y soberanía
nacional, así como cumplir la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(CRBV, 1999) y las leyes, poseen un poder legislativo denominado Consejo
Legislativo Estadal.
Tienen atribuido:
·
- Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos estadales.
- Organización y creación de los Municipios y demás entidades locales, como la división político territorial.
- Administración de sus bienes y la administración de sus recursos, incluso los provenientes de transferencias, subvenciones o asignaciones especiales del Poder Nacional.
- Organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios propios, según loque dispongan las leyes nacionales y estadales.
- Régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos no reservados al Poder Nacional, salinas, ostrales, administración de las tierras baldías.
- Creación, organización, recaudación, administración y control de los ramos de papel sellado, timbres fiscales y estampillas.
- Todo lo que no corresponda a la competencia nacional ni municipal.
La función legislativa corresponde al Concejo Municipal, contando con el ejercicio de la potestad organizativa y tributaria local.
La autonomía
municipal comprende:
- Elección de sus autoridades,
como ocurre con alcaldes y concejales.
- Gestión de las materias de su competencia.
- Creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
(Cursivas
mías).
Como se indicó
en estas líneas sobre las competencias nacionales, la Asamblea Nacional debe
dictar la legislación para desarrollar los principios constitucionales, donde
se establezca el régimen para su organización, gobierno, administración,
incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos,
en todo aquello que concierne con la vida local.
Ello se ha
venido haciendo con leyes, tales como:
- Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), cuyo objeto es desarrollar los postulados constitucionales y de orden legislativo aplicados a los municipios, entre ellos lo tributario y financiero local.
- Código Orgánico Tributario (2014).
- Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014).
- Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (DLOAFSP, 2015).
- Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2014).
- Ley de los Consejos Locales de Planificación (2015).
- Ley del Consejo Federal de Gobierno (2010), entre otros.
Dada la naturaleza
del municipio, de acuerdo con las pautas constitucionales, posee competencias
propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas.
Si bien la LOPPM
no profundiza en el alcance de cada una de ellas, las primeras son aquellas que
ejerce sin intervención de los otros niveles del Poder Público porque cuenta
con asignación directa; aquí se siente la plena autonomía de gestión, pues se
corresponden con la vida local.
Ejemplos:
catastro urbano; plazas, parques y jardines; nomenclatura urbana; ornato
público; justicia de paz, entre otras.
Las concurrentes
– según la LOPPM – son aquellas que comparte con el Poder Nacional y/o Estadal,
de acuerdo con las previsiones constitucionales, las leyes de base y de
desarrollo, aunque la ausencia de legislación no le impide su ejercicio.
Ejemplos de
materias donde hay concurrencia: ambiente, agua, cultura, educación, turismo,
protección de niños y adolescentes, atención a los adultos mayores, ordenación
urbanística, transporte terrestre, aseo urbano y domiciliario, policía, entre
otras.
Las descentralizadas
se refieren a aquellas que le son asignadas – como dice el portal Wikipedia,
para la distribución o dispersión de funciones, poderes, personas o cosas fuera
de una ubicación o autoridad central.
El profesor
Allan Brewer Carías se refiere a la descentralización en un documento del
“Segundo Congreso Nacional de Derecho Administrativo. El derecho administrativo
como instrumento para mejorar la calidad de vida, Pontificia Universidad
Católica del Perú, Facultad de Derecho, Lima, Perú, 27 al 29 de abril de
2006”; como una forma de desviación de la competencia, consistente
en su transferencia por parte de una persona jurídica estatal
político-territorial hacia otra u otras personas jurídicas estatales distintas.
Otros autores
con trabajos publicados reconocidos sobre el tema, aunque con antelación a la
legislación vigente pero de excelente base teórica, son (i) Jesús Caballero
Ortiz, “La descentralización funcional”, en Revista de Derecho Público, Nº 8,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1981.
Es el caso
también de (ii) Juan Garrido Rovira con su obra “Temas
sobre la administración descentralizada en Venezuela”, Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984.
En cuanto a las
formas que presenta la descentralización, pueden ser:
·
Política.
·
Funcional.
Como quiera que
debe regularse la creación, modificación y supresión de entes, el Legislador
Nacional aprobó mediante ley habilitante el Decreto con rango, valor y fuerza
de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), en concordancia con
la LOPPM.
Aquel texto
normativo establece una clasificación tripartita – desde una perspectiva
organizacional – de las entidades públicas: órganos, entes y misiones.
Es oportuno
mencionar que la expresión “entes descentralizados” es redundante por lo que no
debe utilizarse.
Las competencias
delegadas son aquellas – en palabras del profesor Peña Solís en su obra “Aproximación
a la Delegación de Competencias en Venezuela con especial referencia a la
última delegación del Presidente de la República al Vicepresidente Ejecutivo”,
publicada en la Revista Electrónica de Derecho Administrativo N° 1, año 2013 - como
el acto unilateral mediante el cual un órgano superior transfiere temporalmente
a uno inferior de la misma persona o del mismo órgano complejo, determinada
competencia o competencias que le han sido asignadas previamente por un
instrumento normativo.
En el libro
“Tratado de Derecho Administrativo Formal” de José Araujo Juárez, Vadell
Hermanos, Valencia, Venezuela, 1989; aparece reseñado un extracto de la Revista
de Derecho Público
con una sentencia del Máximo Tribunal que explica las características de la
delegación.
Desde la
perspectiva legislativa se pueden mencionar el Decreto con rango, valor y
fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), la LOPPM, la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1982), entre otras.
En otra
oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al
lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “La Asamblea
de Ciudadanos”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar
una Ordenanza?”, “El Cabildo Abierto”,
“La Iniciativa Legislativa en el Municipio”,
“Municipio y Poder Popular”, “Organización y Gestión Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “Las
Competencias Concurrentes”, “Importancia de las Leyes de Base”, “Medios de Gestión”, “Municipio y
Presupuesto”, “Municipio y Planificación”,” “El Consejo Federal de Gobierno”,
“El Fondo de Compensación Interterritorial”, “Municipio y Descentralización
Administrativa”, “Importancia del Control por el Concejo Municipal”, “La
Función de Planificación en el Municipio”, “Municipio y Desconcentración
Administrativa” “La Contraloría Social”, ”Municipio y Servicios Públicos”, “Las
Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Los Servicios
Desconcentrados Municipales”, “El
Alcalde”, “Los Concejales”, “El Presupuesto Participativo”, “Municipio y Leyes
de Base”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Impuesto sobre Inmuebles
Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Espectáculos
Públicos”, “El Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto a las
Ganancias Fortuitas y el Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas, ¿Doble
Imposición?”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Impuesto
sobre Vehículos”, “La Administración Tributaria Municipal”, “El COT como norma
supletoria en lo municipal”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Municipio e
Inmunidad Fiscal frente a otras entidades públicas”, ”Los Impuestos Municipales
como base para apuntalar la Federación, Descentralización y Autonomía”, “Procedencia o no para destituir un Alcalde
por el Concejo Municipal tras la Improbación de la Memoria y Cuenta”,
“Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración
Pública”, “Municipio y reforma
habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio y reforma
habilitante 2014: Ley Orgánica de Gestión Comunitaria”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el
ordenamiento jurídico”, entre otros, que pueden ser encontrados en www.eduardolarasalazarabogadoblogspot.com
para obtener mayor información sobre lo aquí tratado.
No lo olvide, el
país se construye desde sus municipios.
