ASENTAMIENTOS URBANOS NO
CONTROLADOS, ¿PROBLEMA SIN SOLUCIÓN? III
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Partiendo del hecho que resulta
casi imposible dotar de vivienda a todas las personas que carecen de ella en
los términos constitucionales y legales, se ha optado por regularizar
asentamientos urbanos no controlados.
Esto ha sido la alternativa
emprendida para buscar la solución a un problema de muy vieja data, lo que unido
con las misiones sociales, especialmente la Gran Misión Vivienda Venezuela, son
las banderas visibles.
Sin ánimo de tomar partido en el
debate entre quienes sostienen (i) la viabilidad de mantenerlos en las zonas
donde habitan con ciertas modificaciones y adaptaciones o, con criterio
antagónico, de (ii) la desocupación total y reubicarlos en áreas que reúnan
las condiciones técnicas y legales para ello.
El tiempo ha venido indicado que
la primera es la opción llevada a cabo por las autoridades.
Quien suscribe busca con estas
líneas procesos de reflexión y la generación de aportes para la corrección o
modificaciones de situaciones que afectan a la población desde la perspectiva
del ámbito municipal, por lo que cada quien está en libertad de opinar sobre
los hechos y la realidad.
Para ello, tanto por vía
habilitante como ordinaria legislativa, se han aprobado leyes y decretos
complementarios, como el caso de la reserva de la industria cementera.
Uno de los textos jurídicos para
el cometido de mantener a los ocupantes en las zonas donde habitan sin el
eventual traslado hacia otros lugares es el Decreto con rango, valor y fuerza
de Ley de Regularización de Tierras en Asentamientos Populares Urbanos y
Periurbanos (LERRT, 2011), cuyo objeto
es la fijación de los procedimientos y trámites para lograr la regularización.
Esto le imprimiría carácter
formal por provenir de una de las leyes que desarrolla la política pública de
dotar de vivienda a las clases más desposeídas y, por ende, la formalización
desde varias ópticas, entre las que cuenta la dotación de servicios públicos
(agua, gas, electricidad, telefonía, internet, transporte, por ejemplo),
tributación, entre otros.
Uno de los pasos hacia esa
dirección se refiere a la elaboración de un instrumento denominado Carta del Barrio por medio del cual los
ocupantes y las autoridades parten hacia la regularización de las tierras en el
respectivo ámbito geográfico.
Debe contener la historia
comunal, identidad actual, espacios del asentamiento, plan de transformación,
normas de convivencia.
Para esto se efectúa una interacción
entre ciudadanos y autoridades, quienes
deben prestar su colaboración brindando el apoyo necesario, bien sea en áreas
como la jurídica, logística y técnica.
También realizando la
coordinación interinstitucional con órganos y entes públicos como el sector privado.
Culminada esta etapa continúa con
la realización de los Certificados de
Posesión, lo cual ya se entiende que se hicieron los censos y demás
estudios preliminares.
Estos son de gran valía para los
habitantes y autoridades porque – basados en ellos – se tramitará la
documentación definitiva, transcurrido la etapa de la sustanciación y tramitación
arrojará el documento de propiedad sobre el terreno donde se asientan las
bienhechurías.
Ahora bien, cuando se está en
este tipo de procesos se encuentra el equipo con el hecho que las tierras pueden
ser de propiedad pública o privada.
En efecto, para el caso de las primeras,
pueden ser de origen nacional, estadal o municipal, tanto por órganos como
entes.
Como bienes públicos son de aquellos
que son imprescriptibles como el caso de los ejidos.
Siguiendo la voz “ejido”
en el portal web Wikipedia dice que es una porción de tierra no cautiva y de
uso público; también es considerada, en algunos casos, como bien de propiedad
del Estado o de los municipios.
Los ejidos tienen como finalidad
de contar con áreas para la expansión de las ciudades, puesto que – a futuro –
se tendrá la necesidad de construcción de nuevas viviendas, satisfacer la
demanda de servicios públicos, entre otros aspectos.
El Dr. Enrique Lagrange en su
obra “Enajenación y Usucapión de Tierras Baldías”, Ediciones Magón, Caracas,
Venezuela, 1980; nos permite conocer sobre el manejo adecuado de los inmuebles
bajo esta situación jurídica.
Al respecto, la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) los define como bienes del dominio
público destinados al desarrollo local.
Son también ejidos – según este
texto normativo - los terrenos situados
dentro del área urbana de las poblaciones del Municipio, que no tengan dueño,
sin menoscabo de los legítimos derechos de terceros válidamente constituidos.
Igualmente, se consideran ejidos
las tierras baldías ubicadas en el área urbana. Se exceptúan las tierras
correspondientes a las comunidades y pueblos indígenas. Solo podrán enajenarse
previo cumplimiento de las formalidades previstas.
Como puede resultar lógico pensar
una de las formas para obtener la titularidad de las tierras es la instauración
de juicios declarativos de prescripción, ya que los ocupantes – en muchos casos
– han permanecido allí durante años llegando a superar las tres o cuatro décadas
ininterrumpidas.
El Código Civil Venezolano
(1982), sobre el tema de la prescripción, repite tradicionalmente una norma en
cuanto a las características cuando señala que “…la prescripción no tiene
efecto respecto de las cosas que no están en el comercio”, lo que va en
sintonía con las características señaladas.
Sin embargo, no es tan sencilla
la situación porque no siempre se dan los extremos para su declaratoria.
Veamos con el siguiente ejemplo.
Si se está en un ejido no puede
correr la prescripción porque son bienes imprescriptibles o inusucaplibles.
El maestro Lagrange – en su obra
citada - sobre este concepto, nos señala que son aquellos sobre los cuales no
puede adquirirse por usucapión ni la propiedad ni otro derecho real usucapible
o sobre los cuales no puede usucapirse la propiedad.
Hace un análisis del tratamiento
dado por el Código Civil Venezolano (1982) que repite tradicionalmente una
norma en materia de prescripción cuando expresa que “…la prescripción no tiene efecto respecto
de las cosas que no están en el comercio”.
Lo califica como “cierta
impropiedad”, por cuanto se refiere a los bienes del dominio público; para el
caso de los ejidos se ha previsto su desafectación cuando cumpla una serie de
requisitos, como los establecidos por la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal (2010).
El Decreto con rango, valor y
fuerza de Ley de Regularización de Tierras en Asentamientos Urbanos y
Periurbanos (DLERRT, 2011) no define lo que es la prescripción.
Sin embargo, el Código Civil
Venezolano (1982) puede ayudar a dar esa respuesta; nos aporta catalogándola como
un medio para adquirir un derecho o de liberarse de una obligación por el
tiempo transcurrido y bajo las demás condiciones que determine la Ley.
La regulada por el DLERRT
proviene de un acto administrativo dictado por el Instituto Nacional de Tierras
Urbanas donde se declara el derecho de propiedad sobre los inmuebles (terrenos)
donde se encuentran asentados los ocupantes interesados en la regularización.
Surge la interrogante frente a si
una ordenanza (ley municipal) ha previsto un procedimiento como el de la norma
nacional sería o no procedente. Sin duda, esto va a dar motivos para debatir en
un futuro cercano.
Es preciso hacer una aclaratoria,
ya que – a los efectos del DLERRT – no se acordarán a quienes promuevan,
fomenten o practiquen invasiones u ocupaciones ilegales. Lo otro es que –
durante la secuela del procedimiento – deben tramitarse las desafectaciones de
la tierra, bien sea por ser públicas en sentido genérico, ejidales o alguna
otra.
Existen otros escenarios frente a los cuales se entrabaría
la regularización.
Uno de ellos es cuando el
inmueble forme parte de un Área bajo Régimen de Administración Especial (ABRAE)
prevista por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística; un
ejemplo de ello es un parque nacional.
Otro caso es cuando se está se
tope con un ejido y no se aprueba la desafectación por el Concejo Municipal.
Un tercer supuesto es si el
sistema de protección civil dictamina que los terrenos no son adecuados para la
ocupación porque – por ejemplo – ofrecen alto riesgo a sus ocupantes por el
tipo de suelo reinante.
El cuarto puede ser cuando se
trata de tierras con vocación agrícola, lo cual se regula por la legislación
agraria, es decir la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010).
Es menester aclarar a estas
alturas que si bien es cierto que existe el DLERRT con su ente ejecutor y
procedimiento, donde los llamados Comités de Tierras Urbanas que son las formas
asociativas para los fines de aquél, no es menos cierto que ello no implica –
de manera automática – que lo acuerden.
Ahora bien, ¿cómo se procede en los casos de tierras
pertenecientes a particulares?
La respuesta se encuentra en el DLERRT.
Una vez que entra a conocer se
acuerda la notificación del propietario para que ejerza su derecho a la defensa
y presente alegatos a través de la contestación u oposición. Abierto el
procedimiento a pruebas, se podrán promover y evacuar todo medio probatorio,
los cuales serán objeto de análisis al momento de la decisión.
Concluido el período probatorio,
se fijará oportunidad para las conclusiones y la audiencia oral, se pasa a la
etapa decisoria. El acto administrativo que resuelve el procedimiento agota la
vía administrativa, quedando abierta la posibilidad del ejercicio de recurso
contencioso administrativo.
De presentarse conflictos entre
particulares derivados del procedimiento, por ejemplo, referidos a los
beneficiarios, delimitación de la tierra; se pueden resolver a través de los
medios alternativos ante un Comité de Conciliación, debiendo someterse a sus
decisiones en forma irrevocable.
Para quienes son de la opinión
que es dudosa constitucionalidad o legalidad la tramitación para la
regularización, le corresponderá a la jurisprudencia pronunciarse, bien sea por
el resultado de una demanda de nulidad por vía contencioso administrativa o de
jurisdicción constitucional.
En otra oportunidad se tocarán
otros tópicos acerca del tema.
Se sugiere dar un vistazo a otros
artículos de la autoría de quien suscribe denominados “Competencias
Municipales”, “De la Organización y Gestión Municipal”, “Bienes Municipales”,
“Poderes Públicos”, “El Catastro Municipal”, “El Cabildo Abierto”, “El Concejo
Municipal”, “El Distrito Capital”, “El Cronista Municipal”, “El Territorio
Insular Miranda”, “Las Dependencias Federales”, “El Impuesto sobre Inmuebles
Urbanos”, “El Presupuesto Participativo”, “La Administración Tributaria
Municipal”, “La Hacienda Pública Municipal”, “La Asamblea de Ciudadanos”, “La
Cogestión y Autogestión”, “La Sindicatura Municipal”, “Municipio y Vivienda”,
“Las Instancias de Atención Ciudadana”, “Los CLPP en la ley del año 2015”, “El
Alcalde”, “Los Concejales”, “Los Ejidos”, “Los Espacios Públicos”,
“Medios de Gestión Municipal”, “Municipio y Ordenación Territorial”, “Municipio
y Régimen de Tierras”, “El Mobiliario Urbano”, “Los Espacios
Públicos”, “Municipio y Urbanismo”, “Los Consejos Comunales en su
ley del año 2009”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “Municipio y
Descentralización”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Municipio y
reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio y
reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”,
“Municipio y Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Regionalización
Integral para el Desarrollo Socio Productivo”, “Municipio y Decreto con rango,
valor y fuerza de Ley de Planificación Pública y Popular”, “Municipio y Leyes
de Base”, “La Comisión Central de Planificación”, “Las Ordenanzas Municipales”,
“Las Variables Urbanas”, “La Nomenclatura Urbana”, “La Ordenanza de Gestión
Ambiental”, “La Conurbación”, “Municipio y Ley de Bosques”, “¿Cédula o Ficha
Catastral?”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “Las Contribuciones
Especiales Municipales”, “Municipio, parques y plazas”, entre otros; que se
encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para
obtener mayor información.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
