¿PUEDE EL MUNICIPIO COBRAR TRIBUTOS A UN ENTE PÚBLICO NACIONAL? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Continuando con la secuencia de
razonamiento para emitir una respuesta, es importante tocar algunas aristas
propias del Derecho Tributario que se vinculan con la interrogante que generan
estas líneas.
Si se habla de potestad y
competencia tributaria, a los ojos del lector común puede resultar términos
idénticos; sin embargo, al experto le salta a la vista la diferencia, pese a su
relación estrecha.
Primeramente, la potestad –
siguiendo al Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel
Ossorio – se define como el dominio, poder, jurisdicción o facultad que se
tiene sobre alguna cosa.
Previo a ello no debe dejar de
tratar la potestad reguladora, es decir, la asignación desde la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) para dictar las normas que
organizan o cómo ha de ser el régimen sobre determinada materia; la potestad
tributaria, la sancionatoria, entre otros.
La polémica surge porque se
partió de la base que cuando una actividad económica poseía regulación legal
(régimen) por parte del Poder Nacional o, más específicamente, se reservaba a
éste, los niveles estadal y municipal nada tenían que buscar en lo tributario,
quedando vedado cualquier esfuerzo o iniciativa del ejercicio de sus
competencias, porque se entendió que también gozaba de una exclusividad en
favor de aquél.
Ejemplos bajo esta situación se
veían en telecomunicaciones, alcoholes, tabaco, entre otros.
También se reseña que el criterio
no era reiterado ni pacífico.
Bien lo aclara la (CRBV, 1999)
cuando estatuye que:
“…La potestad
tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de las
potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyan al Poder
Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades”
Una sentencia de la Sala
Constitucional del Máximo Tribunal de fecha 04 de marzo de 2004, que resolvió
un Recurso de Interpretación intentado por el Alcalde del Municipio Simón
Bolívar del Estado Zulia, donde se tocó lo atinente con la potestad reguladora
y su contraste con la tributaria. Dicho fallo es emblemático porque resulta
esclarecedor; a continuación de éste se transcribe:
“… En el artículo 156 del Texto Fundamental donde
figura la lista de competencias del Poder Nacional, las mismas que para el
Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia son meramente ´reguladoras´ - salvo el numeral 12 – lo que implicaría que no incluyen una
reserva de poder tributario, mientras que para las cuatro empresas de
hidrocarburos que han presentado el segundo de los recursos implican efectivamente esa pérdida,
entendiendo que el poder de regulación abarca el de imposición exclusiva…”
“…De todos esos numerales es predicable el
mismo aserto: no deben confundirse potestades de regulación con las de
tributación.
“…Es más: la Sala manifiesta la misma extrañeza que
el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia, pues no encuentra la razón para negar la
tributación en algunas materias reguladas por el Poder Nacional y no en otras…” (Negrillas mías)
Un ejemplo citado en ella son la
banca y seguros, pues son dos sectores regulados y controlados totalmente por
el Poder Nacional y - la doctrina, legislación ni jurisprudencia – no disputan
la competencia ni el ejercicio de ella por parte del Municipio para exigir los
tributos locales.
La jurisprudencia ha enmarcado innumerables
ocasiones cuándo se produce una indebida intromisión en las competencias de
otro poder público, lo que se sanciona con nulidad; ejemplos como el de un
municipio que crea un impuesto al consumo de alcohol o que se exija el cobro
con cargo al Impuesto Sobre Actividades Económicas (ISAE) algo que grave las
ganancias o rentas del contribuyente en forma directa, se han estudiado desde
antaño.
Según la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal (LOPPM, 2010) los tipos de competencia del ámbito local son:
propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas.
Lo importante de esto es que en
la categoría de las concurrentes están situadas muchas de las previstas por la
norma constitucional a que alude la sentencia, como el transporte
terrestre.
La profesora Adriana Vigilanza
García en su libro “La Federación Descentralizada: Mitos y realidades en el
reparto de los tributos y otros ingresos entre los entes políticos
territoriales en Venezuela”, Los Ángeles Editores, Maracaibo, Estado Zulia,
Venezuela, 2010; reseña el caso desde
una perspectiva práctica.
Recordando que el Poder Municipal
– dentro de lo que comprende la autonomía – puede crear, recaudar e
invertir sus ingresos, para poder ejercer el cúmulo de competencias; la Carta
Magna de 1999 le asignó ramos rentísticos, lo que se conoce comúnmente como
potestad tributaria originaria para diferenciar de las asignaciones que
provienen estrictamente desde la esfera legislativa, como ocurre con el Impuesto
sobre Predios Rurales o el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias que deben
legislarse mediante ley nacional.
La competencia, en palabras de
Enrique Sayagués Lazo en su obra “Tratado de Derecho Administrativo”, Editorial
Martín Bianchi Altuna, Montevideo, Uruguay, 1986; en Derecho Público, puede
definirse como la aptitud de obrar de las personas públicas. Determina los
límites dentro de los cuales han de moverse.
Este concepto – dice el
mencionado autor – desempeña un papel equivalente al de capacidad de las
personas en Derecho Privado.
Cabe destacar que – a diferencia
de los sujetos de Derecho Privado – la capacidad los habilita para
desenvolverse en todo sentido sin más limitaciones que las derivadas de la
legislación.
Para las personas de Derecho
Público es premisa fundamental de su actuación so pena de declaratoria de
nulidad, bien sea absoluta o relativa, según los casos, en sede administrativa
o judicial.
El profesor Jesús González Pérez
en su obra “Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano”, Editorial Temis,
Colombia, 1985; la define como la capacidad de ejercicio de determinadas
atribuciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido, el conjunto de
facultades y funciones que puede ejercer.
Con vista de estos aportes
doctrinarios se evidencia la vinculación entre la competencia y el Principio de
Legalidad.
Al hablar de competencia resulta
necesario indicar que debe existir con anterioridad un texto de orden legal que
acuerde la asignación de la tarea encomendada; partiendo que nuestra
Constitución establece tres niveles territoriales claramente definidos:
nacional, estadal y municipal; en cada uno de ellos hay materias que le son
propias y otras concurrentes.
El Poder Municipal no escapa de
ello.
Si bien es cierto que el Texto
Fundamental ha señalado la existencia de la autonomía municipal, no lo es menos
que ésta sea absoluta. No se trata de un poder aislado del contexto de normas y
principios de actuación de las personas jurídicas y sus agentes sometidos al
Derecho Público.
Todo lo contrario...
En primer lugar, los municipios
forman parte de la organización territorial y política de Venezuela, lo que
implica la subordinación – como el resto de los poderes públicos - a la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), que es
distinto a una relación de jerarquía.
Una cosa es la coordinación y
otra la jerarquía.
Partiendo de los lineamientos
constitucionales, se asignan competencias de diversa índole; pueden ser propias
de algún nivel, como el caso de las relaciones internacionales que le
corresponden al Poder Nacional, o el servicio de cementerios en lo municipal.
Otras son de tipo concurrente,
pudiendo ejemplificarse con el deporte, turismo, ambiente, vivienda, salud,
educación, atención a personas con discapacidad, adultos mayores, infancia,
entre otras, en las que comparten roles debidamente diferenciado con lo cual se
evita la intromisión o invasión entre unos y otros.
El Municipio, aun cuando se
encuentra en la base primaria de la organización, representa un porcentaje
importante tanto en una como en otra.
Al leer la Constitución de 1999,
pareciera existir una contradicción al dar un vistazo por los artículos que
regulan las competencias de la República, estados y municipios, cuando
repite materias en cada nivel territorial del poder público; ejemplo de ello lo
constituyen la salud, vivienda, agua, policía, turismo, entre otras.
Sin embargo, ello no es así
puesto que la misma Carta Fundamental expresa – por ejemplo – que compete al
Poder Nacional el régimen de determinada materia, como sucede en administración
de riesgos y emergencias, telecomunicaciones, fuerza armada nacional, comercio
exterior, tierras baldías, metrología y control de calidad, sistemas de
seguridad social, navegación, transporte aéreo, terrestre, correos, servicios
públicos domiciliarios (agua, electricidad, por ejemplo), entre otras.
Ello significa que, en los
asuntos mencionados, no podría el poder local dictar normas que regulen
asuntos privativos de funcionamiento.
Véase con estos ejemplos:
1.- Sobre la Fuerza Armada
Nacional, para el ascenso de un efectivo.
2.- El modelo de las placas
identificadoras de los vehículos, en materia de matriculación estos.
3.- Las pensiones para la
contingencia de vejez basadas en otra edad o número de cotizaciones acreditadas
a un trabajador dentro del sistema de seguridad social.
Lo que también quiere decir que
un órgano nacional – más allá de la aprobación de la ley respectiva en la
concurrencia sin apartarse de lo previsto por la (CRBV, 1999) – que la organización municipal sea
distinta a lo consagrado por la Constitución y la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal, donde la administración del municipio no esté a cargo del
alcalde o la función de legislación y control sobre los órganos y entes
municipales se le arrebate al concejo municipal, por ejemplo.
Deben someter su actuación, en
muchos casos, a lineamientos de índole nacional, producto de lo dispuesto por
el ordenamiento; sobre esto ya se ha pronunciado el Tribunal Supremo de
Justicia en sentencias emanadas de sus Salas Constitucional y
Político-Administrativa. Esto en funciones de coordinación administrativa y no
como jerarquía, pues son conceptos diferentes.
Sobre la inmunidad fiscal la Ley
de Leyes señala que la potestad impositiva de los municipios, a favor de las
demás entidades públicas se extiende solamente a las personas jurídicas
estatales creadas por ellas, pero no a concesionarios ni a otros contratistas
de la administración pública nacional y estadal.
Véase con el siguiente ejemplo.
Suponga que un municipio tiene
dentro de su jurisdicción a una empresa pública nacional, la cual genera
manifestaciones de riqueza gravables a los ojos del municipio, como podría ser
por concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), Impuesto sobre
Inmuebles Urbanos o Impuesto sobre Vehículos.
Si se lee la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) en cada uno de los tributos mencionados
al leer los hechos imponibles, como (i) el ejercicio habitual del comercio con
cualquier actividad lucrativa de carácter independiente o (ii) tener derechos
de propiedad u otros derechos reales sobre bienes inmuebles urbanos en jurisdicción
del municipio para ambos casos; (iii) la propiedad de vehículos de tracción
mecánica por parte de una persona natural o jurídica en el municipio
respectivo.
Estos son los supuestos
normativos básicos de los impuestos mencionados y, a primera vista, da la
impresión que el ente público encaja en el tipo que le subsume en la condición
de contribuyente.
Sin embargo, tras la lectura del
Texto Fundamental se encuentra el lector con la inmunidad fiscal, la cual se
vincula con la imposibilidad de exigir el pago de tributos a ciertos sujetos –
en este caso entes públicos – por cuanto se parte de la base que son recursos
públicos destinados por norma a determinados quehaceres públicos.
No es igual inmunidad fiscal que
exoneraciones ni exenciones, las cuales se tratarán en otro momento. Sobre esto
se puede estudiar tanto en el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) como por
la doctrina y jurisprudencia.
Este principio contenido en norma
constitucional veda la factibilidad de recaudar de las empresas públicas suma
alguna por concepto de tributos – impuestos, tasas o contribuciones – de manos
y hacia destino de otra entidad pública, sin importar que sea nacional, estadal
o municipal, ya que – por una parte – saldrían de un centro a otro de
imputación presupuestaria por conceptos fiscales.
En una oportunidad se planteó que
no es aplicable la inmunidad en el caso de los entes públicos cuando estos no
son creados (sentido literal de la norma) sino adquiridos – por ejemplo en el
caso de expropiaciones o reservas – porque no son originarios.
Ocurrió cuando se produjo la
reserva del cemento en favor del Poder Nacional, por órgano del Ejecutivo,
pasando a convertirse en empresas públicas varias sociedades mercantiles que
explotaban el ramo, llegando a trasladarse la totalidad del patrimonio y el
control accionario.
El Municipio – haciendo uso de su
poder tributario – aprobó una ordenanza sobre actividades económicas, lo que
devino en una demanda de nulidad ante la Sala Constitucional, siendo uno de los
argumentos el hecho de cesar como empresa privada para tornarse en nacional,
por obra de los instrumentos jurídicos que consagran la reserva del cemento, no
solamente como producto de primera necesidad sino también como producto
estratégico para la realización de proyectos de construcción de viviendas,
entre los que se cuenta la llamada Misión Vivienda.
Al respecto, el Tribunal Supremo
de Justicia en Sala Constitucional, mediante sentencia de fecha 27 de octubre
de 2015, se pronunció argumentando que el hecho de una empresa del Estado sea o
no a título originario, para nada incide a los ojos del Constituyente ni del
Legislador, puesto que el elemento definitorio
es la titularidad sobre la sociedad aplicando un criterio axiológico.
Basaron su apreciación en el
hecho que sería contrario a la norma porque entorpecería el desempeño público,
cuando la (CRBV, 1999) posee un sistema regulatorio con la participación de los
particulares e – inclusive – en solitario mediante los mecanismos previstos. Se
trata entonces de una limitante no prevista ni deseada.
De hecho, se expresó que – desde
el mismo instante de operar la reserva – se hacía exigible la inmunidad fiscal
frente al municipio, no resultando dable a éste la percepción de sus tributos;
sin embargo, quedaba pendiente con los adeudados con anterioridad, a lo cual
manifestó que resultaría procedente por cuanto no podría gozar de tal beneficio
con efecto retroactivo.
Otro caso sobre entes con forma
empresarial y la discusión con un Municipio fue resuelto por el Máximo Tribunal
en Sala Político Administrativa con fecha 03 de julio de 2019; en aquella
ocasión un banco solicitó ser dispensado del pago de tributos municipales,
especialmente el Impuesto sobre
Actividades Económicas (ISAE), por tratarse de un instituto oficial cobrándole
a otro.
En aquella vez se pronunció así:
Si bien es cierto -como se dijo supra- que
los Municipios tienen la potestad tributaria para gravar con el impuesto
sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole
similar las actividades empresariales, tales como las telecomunicaciones, sin
invadir las competencias rentísticas del Poder Público Nacional, aprecia esta
Sala Político-Administrativa que, a tenor de lo preceptuado en el artículo 180
eiusdem, en el presente caso la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de
Venezuela (CANTV) goza de
inmunidad tributaria frente
a la potestad tributaria municipal por ser una empresa del Estado venezolano,
por medio de la cual actúa la República. Así se declara. (…)”.
(Destacado del fallo).
Continúa la
sentencia en cuestión:
“…De allí que,
con fundamento en los criterios citados, concluya esta Máxima Instancia que la
Carta Magna es cónsona al prever que las entidades que conforman al Estado
Venezolano gozan de inmunidad fiscal frente a la potestad tributaria de los
Municipios, siendo extensible, como lo afirmó la Sala Constitucional y lo
ratificó esta Sala Político-Administrativa en los casos mencionados ut supra,
solamente a “(…) los entes que ell[a]s creen, pero no a quienes sean
sus concesionarios o sus contratistas (…)”. (Interpolado de la Sala).
En el caso de
autos, el Ejecutivo Nacional creó la empresa denominada Banco Bicentenario,
Banco Universal, C.A. “bajo su control accionario y estatutario” y que
tiene “por objeto la realización de actividades de intermediación financiera
conforme al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la
Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras”, razón suficiente
para que este Alto Tribunal considere que se encuentra dentro de los supuestos
de excepción a la regla de generalidad o igualdad tributaria, prevista en el
aparte único del artículo 180 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela; por lo tanto, goza del beneficio de inmunidad frente a la
potestad tributaria municipal por ser una empresa propiedad del Estado
Venezolano, por medio de la cual actúa la República. Así se declara…”
(Negritas, cursivas, paréntesis y corchetes del fallo).
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere dar un vistazo a otros
artículos de mi autoría que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com
denominados “La Hacienda Municipal”, “La Administración Tributaria Municipal”,
“El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “La Sindicatura Municipal”,
“El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “El
Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”,
“Municipio y Tributación”, “La Autonomía Municipal”, “Las Ordenanzas y su
ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Cultura
Tributaria”, “Potestad Reguladora vs. Potestad Tributaria”, “Potestad
Sancionatoria Tributaria Municipal”, “El Resguardo Tributario”, “La Potestad
Organizativa en el Municipio”, “La Organización Municipal”, “Las Competencias
Municipales”, “El COT como norma supletoria municipal”, “El Impuesto Municipal
sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuestos
sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto
sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”,
“Las Tasas”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Sistema
Tributario venezolano”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Los Ingresos
Brutos en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Las Fundaciones
Municipales”, “Las Empresas Municipales”, “¿Puede delegarse legislativamente la
creación de un instituto autónomo municipal?”, “El Reglamento de Interior y
Debates”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación
Interterritorial”, ”La Policía Administrativa”, “Municipio y Delegación de
Competencias”, “¿Puede un alcalde desempeñar simultáneamente la presidencia de
una fundación municipal con las labores de la alcaldía?”, “Retención en el
Impuesto sobre Actividades Económicas”, entre otros; para tener mayor información sobre lo aquí
tratado.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
