¿PUEDE EL MUNICIPIO COBRAR TRIBUTOS A UN ENTE PÚBLICO NACIONAL? I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Durante una sesión de trabajo se planteó esta interrogante, toda vez que un ente público con forma empresarial le solicitó a un Municipio la dispensa de pagar los tributos municipales, en razón de ser un organismo gubernamental.
Al respecto lo primero que hay es la necesidad de efectuar algunas precisiones.
En materia de organización administrativa el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) ha previsto que la clasificación, de acuerdo con la estructura así:
· Órganos.
· Entes
· Misiones.
El (DLOAP) define a los órganos como las unidades administrativas de la República, los Estados, Distritos Metropolitanos y los Municipios a los que se les atribuyan efectos jurídicos o cuya actuación tenga carácter regulatorio.
Ejemplos: Ministerios, Alcaldías, Gobernaciones.
Es lo que se conoce como administración central o centralizada.
Las misiones son reguladas por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley orgánica de Misiones, Grandes Misiones y Micro Misiones (2014), con la finalidad de atender y garantizar competencias vinculadas con los derechos sociales a que se contrae la (CRBV,1999),tales como: alimentación, trabajo, recreación, deporte, entre otros.
Son estructuras administrativas dependientes del Poder Ejecutivo Nacional.
Ejemplos: Gran Misión Vivienda Venezuela, Gran Misión a Toda Vida Venezuela, Gran Misión Hogares de la Patria, Misión Barrio Adentro, Misión Alimentación, las misiones educativas Robinson, Ribas y Sucre, Misión Barrio Adentro Deportivo y Misión Cultura.
Por último, no menos importante, tienen la connotación de entes – según el (DLOAP, 2014) - toda organización administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad jurídica propia; sujeta al control, evaluación y seguimiento de sus actuaciones por parte de sus órganos rectores, de adscripción y de la Comisión Central de Planificación.
Los hay con formas de Derecho Público y de Derecho Privado. De los primeros el ejemplo a resaltar son los llamados institutos autónomos o públicos.
Es oportuno señalar que existe una duda en cuanto a ellos, puesto que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) los denomina así en la sección que regula los principios generales de la Administración Pública, aunque con posterioridad se regularan con la denominación de “públicos” por vía legislativa; ahora bien, ante el conflicto de una norma legal frente a una de rango constitucional, prevalece ésta por ser la cúspide del ordenamiento jurídico venezolano.
El (DLOAP) es quien introduce esta situación.
Sobre ello el profesor Allan Brewer Carías en la obra “Ley Orgánica de la Administración Pública” (ley comentada, varios autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas; hace consideraciones.
Los de Derecho Privado son aquellos que se constituyen bajo los parámetros del Derecho Civil o Mercantil. Es el caso de las fundaciones; ello ha de hacerse siguiendo las pautas del Código Civil Venezolano (1982) en concordancia con el (DLOAP).
Siendo la descentralización principio constitucional – para hacer cercana la acción y atención del Estado hacia sus ciudadanos - en la que se traslada el ejercicio de competencias de un órgano a otro, como se observa con la creación de institutos autónomos, fundaciones y empresas públicas.
En la desconcentración – que es distinto desde la perspectiva técnica y siguiendo al maestro Gordillo – se han atribuido parte de las competencias a órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización.
Difiere también de la delegación.
Continúa el mencionado Maestro que la diferencia fundamental entre la desconcentración y la descentralización radica en el otorgamiento de personalidad jurídica, lo que se vincula también con la noción de autonomía; en aquélla no se produce mientras que – en la última existiría.
Otro concepto a considerar en este punto es el de autarquía.
Para el también maestro Eloy Lares Martínez en su obra “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; es la aptitud de la entidad de que se trate para darse las normas jurídicas que rijan su actuación.
Siguiendo la obra de Juan Garrido Rovira “Temas sobre la administración descentralizada en Venezuela”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984; su origen se remonta a la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional del año 1928 con similares características a las actuales.
Se concibió introducir dos formas de jurídico-públicas de organización de la actividad administrativa descentralizada: institutos oficiales autónomos y los establecimientos oficiales autónomos, con finalidad aquél eminentemente social y los últimos del tipo comercio-industrial.
También hace referencia a los distintos Códigos Civiles con la voz “establecimiento” para referirse a entidades ya fundadas cuya actividad resultaba particularmente importante a determinados efectos jurídicos.
Al respecto también se puede consultar al profesor José Peña Solís en “El Régimen de las Personas Jurídico Públicas (entes públicos) en Venezuela”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2001.
Otro aporte del profesor Brewer Carias sobre descentralización se encuentra en un documento del “Segundo Congreso Nacional de Derecho Administrativo. El derecho administrativo como instrumento para mejorar la calidad de vida, Pontificia Universidad Católica del Perú, Facultad de Derecho, Lima, Perú, 27 al 29 de abril de 2006”; como una forma de desviación de la competencia, consistente en su transferencia por parte de una persona jurídica estatal político-territorial hacia otra u otras personas jurídicas estatales distintas.
Un elemento que dará que hablar más adelante en esta discusión se relaciona con la opinión del profesor Jesús Caballero Ortiz en su libro “Las Empresas Públicas en el Derecho Venezolano”, Editorial Jurídica Venezolana”, Caracas, 1982, para quien la noción de empresa pública es fundamentalmente económica y no jurídica.
Por cuanto se toma como referencia el Código de Comercio Venezolano (1955) para la constitución de una sociedad mercantil a la hora de crear una empresa pública se establece que contará con una asamblea de accionistas, bien sea con un único o compartido de acuerdo con lo expresado por el instrumento de creación.
Aquí podría ocurrir el caso de una empresa con único accionista (la República, por ejemplo) o distribución de porcentajes entre entidades oficiales o privadas; sin embargo, para abordar correctamente el término de empresa pública debe poseer un porcentaje accionario igual o mayor al cincuenta por ciento (50%).
Se debe indicar la persona que ejercerá la administración, la función deliberativa sobre los asuntos de mayor entidad y el control; partiendo del Código de Comercio (1955) la asamblea de accionistas es la máxima autoridad interna, a quien deberán subordinarse los demás órganos de la sociedad.
Ahora bien, como quiera que hay inversión pública en ella, también se aplican normas de Derecho Público, tales como las referidas a bienes públicos, presupuesto, control, entre otras, que se encuentran en diversos textos normativos, tales como:
· Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (2014).
· Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (DLOAFSP, 2015).
· Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (2010), entre otras.
A esto debe sumarse las nociones de control de tutela, adscripción y planificación centralizada por mandatos legales.
De igual manera, la administración suele quedar en manos de un cuerpo colegiado (junta directiva) designado, pudiendo darse el supuesto de la aprobación o participación en su escogencia por el órgano legislativo, si así quedase previsto.
Partiendo de una noción básica donde el Estado - en todas sus vertientes - requiere de recursos para la satisfacción de necesidades colectivas, pudiendo traducirse en servicios públicos prestacionales, tales como: agua, gas, electricidad, aseo urbano, entre otros; como los no prestacionales.
Ello conlleva tener que obtener el dinero o bienes para lograr ese cometido. De allí que la tributación sea uno de los aliados insustituibles con esa finalidad.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), en primer lugar, reconoce el concepto de autonomía municipal, lo que es propio de los estados federales, ya que concibe a la descentralización como una de las mejores herramientas de acción política para la satisfacción de las necesidades colectivas.
La Exposición de Motivos de ésta se pronuncia expresamente a favor de los ámbitos locales, remitiendo al legislador el desarrollo de los principios constitucionales.
En tal sentido el Poder Municipal – dentro de lo que comprende la autonomía – puede crear, recaudar e invertir sus ingresos, para poder ejercer el cúmulo de competencias; la Carta Magna de 1999 le asignó ramos rentísticos, lo que se conoce comúnmente como potestad tributaria originaria para diferenciar de las asignaciones que provienen estrictamente desde la esfera legislativa, como ocurre con el Impuesto sobre Predios Rurales o el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias que deben legislarse mediante ley nacional.
La jurisprudencia del Máximo Tribunal recoge episodios en los que se ha analizado el concepto y contenido de la autonomía, tanto en Sala Constitucional como Político Administrativa, donde se ha perfilado que ella no implica el aislamiento del resto de las estructuras para el cumplimiento de los fines del Estado como se acotó supra; ejemplo aplicable el sometimiento al control jurisdiccional constitucional como contencioso administrativa por parte del ámbito local.
Si bien la autonomía municipal lleva consigo la gestión de las materias de su competencia, entre las que se cuenta la creación, recaudación e inversión de sus ingresos, no es menos cierto que aquélla – forzosamente – no puede trasgredir las regulaciones constitucionales, por ser la cúspide del ordenamiento jurídico.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
“La Hacienda Municipal”, “La Administración Tributaria Municipal”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Municipio y Tributación”, “La Autonomía Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Potestad Reguladora vs. Potestad Tributaria”, “Potestad Sancionatoria Tributaria Municipal”, “El Resguardo Tributario”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La Organización Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “El COT como norma supletoria municipal”, “El Impuesto Municipal sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuestos sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Tasas”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Sistema Tributario venezolano”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Los Ingresos Brutos en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Empresas Municipales”, “¿Puede delegarse legislativamente la creación de un instituto autónomo municipal?”, “El Reglamento de Interior y Debates”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, ”La Policía Administrativa”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “¿Puede un alcalde desempeñar simultáneamente la presidencia de una fundación municipal con las labores de la alcaldía?”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, entre otros; que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre lo aquí tratado.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
