¿PUEDE EL IMPUESTO SOBRE ACTIVIDADES ECONÓMICAS (ISAE) GRAVAR INGRESOS
DEL CONTRIBUYENTE PROVENIENTES DE UN TÍTULO DE DEUDA O SEMEJANTE EMITIDO POR LA
REPÚBLICA? I
Por: Abogado Eduardo
Lara Salazar
Esta pregunta surgió con ocasión
de una evaluación en clases sobre materia municipal, lo que originó al momento
de la revisión de las pruebas, una discusión a quienes les correspondió responderla.
Lo que se refleja a continuación
fue el producto del análisis realizado durante la actividad.
El Impuesto sobre Actividades
Económicas (ISAE) constituye – en la práctica – una de las fuentes de ingreso
de mayor caudal para los municipios urbanos, ya que se deriva de la realización
por el contribuyente toda actividad económica, industria, comercio, servicios o
de índole similar habitualmente o de manera eventual, en esa jurisdicción
determinada y que puede estar sometido a un establecimiento comercial, local,
oficina o lugar físico y cuyo fin sea el lucro.
Atendiendo a los criterios de
reparto por el Constituyente o el Legislador, aquél lo asigna al Municipio, por
lo que – hasta la fecha – nadie pone en duda que se trata de un tributo de
carácter local.
De hecho, el legislador nacional
lo desarrolló al aprobar la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM,
2010); siguiendo los lineamientos de ésta, el ejercicio de la potestad
tributaria es una de las competencias del Concejo Municipal, actuando como
órgano legislador en dicho ámbito, lo que realiza a través de la discusión y
aprobación de la Ordenanza que regula al arbitrio, una vez satisfecha la
secuela de tramitación del procedimiento para ello.
Ello es fundamental porque
permite delinear el campo de acción de los concejales y de la administración
tributaria municipal, para no incurrir en infracción al ordenamiento – lo que
es materia donde el orden público está involucrado, es decir, aquel que no
puede ser relajado por los particulares ni por los organismos – lo que
comportaría la declaratoria de nulidad, sin perjuicio de la activación del
sistema de responsabilidad y otras de carácter indemnizatorio o compensatorio,
por decir lo menos.
Tal pronunciamiento es una de las
competencias a cargo del Poder Judicial, nada menos que por la Sala Constitucional.
Ante la duda de cómo se establecen los límites de cada municipio, el Consejo
Legislativo del Estado, actuando como órgano legislador, aprueba una Ley de
División Político Territorial, en la que se evidencian las demarcaciones o –
para efectos comprensivos – sus linderos, evitando la intromisión de otro en su
espacio.
Esto conecta con temas como el
Principio de Legalidad Tributaria, esbozada desde la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), el Código Orgánico Tributario
(COT, 2020) y tantas leyes de carácter nacional y estadal como de las distintas
Ordenanzas Municipales.
En el campo de la doctrina, vale
citar al maestro Eloy Lares Martínez en su obra “Manual de Derecho
Administrativo”, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad
Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; lo resume así: Todos los actos
emanados de los órganos del poder público deben realizarse en completa armonía
con las reglas del Derecho.
Continúa el mencionado autor en
su obra citada, que tiene dos significados:
- La sumisión de todos los actos estatales a las
disposiciones emanadas de los cuerpos legislativos (el Concejo Municipal
en el caso que nos ocupa) en forma de ley (Ordenanzas para los
Municipios).
- Sometimiento de todos los actos singulares,
individuales y concretos, provenientes de una autoridad, a las normas
generales, universales y abstractas, previamente establecidas, sean o no
de origen legislativo, inclusive procedentes de la misma
autoridad.
En efecto, la (CRBV, 1999) al
regular sobre la Administración Pública señala que está al servicio de los
ciudadanos, fundamentada en los principios de honestidad, participación,
celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas,
responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a
la ley y al derecho.
Agrega el maestro Lares (Ob.
cit.) que se extiende su alcance a los reglamentos, ordenanzas y
demás actos normativos.
En consecuencia, no se puede
cobrar impuesto, tasa o contribución a nivel municipal que no esté consagrado
en ordenanzas si proviniere del nivel municipal; si fuere de otro nivel, como
ocurre con el Código Orgánico Tributario – y ello ha sido invariable desde su
primera versión manteniéndose en la actualidad - pero que establece su
aplicabilidad en los ámbitos locales respetando su autonomía o, en casos como
los timbres fiscales, que son tributos de la competencia estadal mediante ley
emanada del Consejo legislativo y, de ser nacional, en las materias que le
compete, por la Asamblea Nacional.
Sin embargo, resulta oportuno
recordar que este punto no siempre fue así, ya que la jurisprudencia fue
vacilante.
En efecto, hubo etapas en la que
las Ordenanzas fueron concebidas como actos de rango sublegal y no como leyes
de carácter local.
La (LOPPM, 2010) define a las
Ordenanzas como actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas
con carácter de ley municipal, de
aplicación general sobre asuntos específicos de interés local, pues el poder
del Municipio para dictarlas deriva de la Carta Magna, debiendo entenderse como
de ejecución directa de ésta.
Haciendo un somero análisis resultaba
inexplicable cómo se concebía que un Municipio podría crear, modificar y
suprimir tributos asignados del Texto Fundamental, emanados por un órgano
legislativo con evidente ejercicio pleno de su competencia y afirmar que no son
actos con forma de ley y ejecución de tal.
Mediante sentencias de la Sala
Constitucional Nº 928 y 2353, ambas del año 2001; como en las proferidas con Nº
246 y 254, ambas del año 2002, concluyó que su rango siempre es el de una ley,
pues el poder del Municipio para dictarlas deriva de la Constitución de la
República, debiendo entenderse que – las ordenanzas – son de ejecución directa
de ésta.
Hoy día la doctrina, la
jurisprudencia y ahora la legislación están contestes de su carácter de ley
local.
Otro de los temas con los que
conduce al analista es la autonomía.
Para el caso de los municipios,
tanto el Constituyente como el Legislador Nacional, han sido constante en
afirmar que comprende:
· - Elegir sus autoridades.
· - Gestionar las materias de su competencia,
· - Crear, recaudar e invertir sus ingresos, dentro
del marco constitucional y legal.
· - Dictar el ordenamiento jurídico local.
· - Organizarse con la finalidad de impulsar el
desarrollo social, cultural y económico sustentable de las comunidades y los
fines del Estado.
Descendiendo a lo tributario,
como parte de los ingresos reconocidos desde la (CRBV, 1999), la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sostuvo en fallo de fecha
06-07-2000:
“…Finalmente,
dentro de la tipología de los tributos, se encuentran la denominación de
impuestos, que suponen un aporte que realizan los particulares con el objeto de
colaborar en la realización de los fines del Estado en razón de su capacidad
económica, sin que se encuentre una contraprestación específica y directa, aun
cuando el mismo siempre se verá beneficiado de manera
indirecta…”
Siendo el Impuesto sobre
Actividades Económicas (ISAE), como se desprende de su denominación un Impuesto,
encaja perfectamente dentro de los conceptos de la sentencia transcrita.
A mayor abundamiento, la doctrina
también ha hecho – y continúa – en esto.
Sostiene Abelardo Vásquez
Berríos en su publicación “La Descentralización y sus efectos en los
tributos municipales en Venezuela”, que aparece en el libro “Temas sobre
Tributación Municipal”, Fondo Editorial Asociación Venezolana de Derecho
Tributario (AVDT), Caracas, Venezuela, 2005; el tributo por excelencia,
como expresión del poder coactivo del Estado, es el impuesto.
Se trata - dice el mencionado
autor (Ob.Cit.) - de un instrumento jurídico político donde se manifiesta el
carácter despótico de ese poder. Al crearse un impuesto, no se le consulta a la
sociedad si se puede o no; mejor aún, si gusta, conviene o no a los ciudadanos.
Ello está fundado en la necesidad
del Estado de proveerse recursos financieros provenientes de terceros para que
cumpla sus fines.
Como quiera que el (COT, 2020) es
marco normativo, ahora con peculiaridades más profundas, para los distintos niveles
del Poder Público al crear, modificar y suprimir los impuestos, tasas y
contribuciones de su competencia, resultan aplicables elementos que rodean a la
obligación tributaria dentro de lo que gravita en la relación que genera.
Acerca de los sujetos, se mantiene la clasificación entre activos y
pasivos.
El sujeto activo es el municipio,
a través de la alcaldía.
Como medio de gestión la (LOPPM,
2010) señala que cuentan con la potestad – derivada de la autonomía reconocida
por la (CRBV, 1999) – que consideren más conveniente para el ejercicio de sus
competencias; podrán hacerlo:
- por sí mismos o de forma directa según la
organización administrativa mediante dependencias jerárquicamente dispuestas
(órganos): direcciones, departamentos, entre otros.
- Servicios desconcentrados municipales: formas de
organización administrativa que se crean mediante decreto del Alcalde, el cual
debe expresar su objeto, competencias, forma y ubicación dentro de la
estructura del Estado, órgano de adscripción, asignación presupuestaria, entre
otros.
- A través de organismos bajo formas
descentralizadas (entes: institutos públicos o autónomos, fundaciones, empresas
municipales).
Aquí es conveniente revisar –
además de la (LOPPM, 2010) – el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley
Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), cuyo objeto es regular la
organización y estructuras de las entidades públicas, se indica que es
tripartita: órganos, entes y misiones (éste no aplica para los municipios).
Los servicios desconcentrados son
frecuentes encontrarlos dependiendo de la alcaldía (órgano ejecutivo), siendo
utilizados para el ejercicio de la hacienda local; en Caracas se pueden
mencionar los casos de Baruta (SEMAT), Libertador (SUMAR) y El Hatillo (SUHAT)
que emplean esta forma para su administración tributaria, a diferencia de
Chacao que lo hace por sí misma con la llamada Dirección de Administración
Tributaria (DAT).
Como pasivos están previstos los
mismos a que se contrae el Código Orgánico Tributario (COT, 2020):
contribuyentes y responsables.
El hecho generador del ISAE es la
realización por el contribuyente toda actividad económica, industria, comercio,
servicios o de índole similar habitualmente o de manera eventual, en esa
jurisdicción determinada y que puede estar sometido a un establecimiento
comercial, local, oficina o lugar físico y cuyo fin sea el lucro, lo que se
apuntó al comienzo de estas líneas.
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere dar un vistazo a otros
sobre artículos denominados “El Impuesto Actividades Económicas”, “El
Establecimiento Permanente”, “La Hacienda Pública Municipal”, “La
Administración Tributaria Municipal”, “Los Poderes Públicos”,
“Municipio e Impuesto sobre la Renta”, “Municipio y reforma habilitante 2014:
Ley de Impuesto sobre Alcohol y especies alcohólicas”, “Competencias
Municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “El Impuesto sobre Inmuebles
Urbanos”, “Retenciones en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El
Consejo Federal de Gobierno”, “El Resguardo Tributario”, “La Policía
Administrativa”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Vehículos”,
“El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Impuesto sobre Predios
Rurales”, “El Impuesto sobre Juego y Apuestas Lícitas”, “Actividades Hípicas e
Impuesto sobre Juego y Apuestas Lícitas”, “Impuesto a las Ganancias e Impuesto
al Juego y Apuestas Lícitas ¿Doble Imposición?”, “Procedencia o no de la
Novación en las Obligaciones Tributarias”, “Procedencia o no de la Repetición
de Tributos Municipales”, “Vigencia de las normas tributarias ¿60 días
siempre?”, “Venta con Reserva de Dominio e Impuesto sobre Vehículos”, “El
Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”,
“Procedencia o no de gravar la venta de un vehículo con el IVA y el Impuesto
sobre Vehículos”, “Potestad Tributaria Sancionatoria en lo Municipal”, “Municipio
y Tributación”, “Municipio y Principio de Reserva Legal Tributaria”, “Municipio
y Principio de no confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad del
Tributo”, “Municipio e IVA”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para
tener mayor información.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
