LA LICENCIA DE EXPENDIOS PARA VENTA DE ESPECIES ALCOHÓLICAS, ¿ACTO DE
NATURALEZA ADMINISTRATIVA O TRIBUTARIA? I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
La actividad económica de los
particulares se encuentra rodeada de regulaciones por parte del sector público,
dependiendo la vertiente de que se trate.
Esto no podía ser la excepción.
En tal sentido, lo primero a
establecer es que el ordenamiento jurídico patrio no reniega de la industria y
comercio del alcohol y especies alcohólicas; por el contrario, desde la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) ya se
observan regulaciones acerca de ello.
Efectivamente, al estudiar la
competencia por la materia del Poder Público Nacional se puede encontrar que es
de la esfera nacional (República):
“Es de la
competencia del Poder Público Nacional:
… La
creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos
sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, el capital,
la producción, el valor agregado, los hidrocarburos, y minas, los impuestos que
recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demás especies
alcohólicas…”
(Subrayado mío).
Como quiera que se menciona elementos propios de
tributación, es innegable que solamente la ley puede crear, modificar y
suprimir tributos; esto es el basamento del Principio de Reserva Legal
Tributaria.
Esto lo recoge y desarrolla el Código Orgánico Tributario (COT, 2020), pues sirve de marco normativo para todos los niveles del Poder Público.
De esta lectura pareciera desprenderse que – únicamente – el Poder Público Nacional es el llamado para todos los aspectos relacionados con este tema.
Esto no es enteramente cierto.
Lo que sí se va a observar, a nivel legislativo, es la llamada reserva al Poder Nacional para lo atinente con los aspectos de fabricación, destilación, exportación, importación de alcohol y especies alcohólicas.
Específicamente, la legislación marco que regula el tributo al alcohol y especies alcohólicas vigente es producto de habilitante legislativa, o sea, el Ejecutivo Nacional se ocupó de dictarlo durante el período de tiempo que le concedió la Asamblea Nacional.
Ello sucedió hacia finales del año 2014, cuando se aprobó el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Reforma de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas (2014). Lo que se quiere decir sobre reserva al Poder Nacional es el llamado régimen o marco regulatorio; esto es que no pueden los estados y municipios dictar normas que invadan las competencias del nivel nacional; un ejemplo para explicarlo sería el de habilitar a un particular en materia de telecomunicaciones.
Esto evoca la discusión entre potestad reguladora y potestad tributaria, sobre lo cual ya la jurisprudencia del Máximo Tribunal ha emitido sentencias.
Aplicado a la materia en cuestión es que a un Municipio, con todo y la autonomía constitucional de la que goza, le está vedado dictar normas o conceder actos que invadan la competencia nacional; por ejemplo: los mencionados o alterar (modificar) la unidad o patrón de medida para las distintas especies alcohólicas o dictar una resolución que acuerde la exportación de especies alcohólicas.
En el ejercicio de lo aquí expresado los ámbitos locales tienen dentro de su tributación, lo que también a nivel legislativo nacional contiene preceptos, tales como: Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), Ley Orgánica para la Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de Estados y Municipios (LOCAPTEM, 2023), Código Orgánico Tributario (COT, 2020), entre otros.
La tributación municipal posee
génesis y justificación, tanto por vía originaria como derivada, siguiendo la
triada clásica de impuestos, tasas y contribuciones.
Veamos algunos de los primeros.
- Impuesto
sobre Actividades Económicas, Comercio y Servicios (ISAE), que regula el
ejercicio de una actividad lucrativa, como lo es el comercio, en un ámbito
espacial específico.
Conlleva traer a colación el establecimiento permanente, lo cual define la Ley Orgánica del Poder Público Municipal como “… una sucursal, oficina, fábrica, taller, instalación, almacén, tienda, obra en construcción, instalación o montaje, centro de actividades, minas, canteras, instalaciones y pozos petroleros, bienes inmuebles ubicados en la jurisdicción…”
- Otro
caso es el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, conocido popularmente como derecho de frente,
que recae sobre toda persona que tenga derechos de propiedad u otros
derechos reales, relacionados con bienes inmuebles urbanos ubicados en la
jurisdicción municipal de que se trate o los beneficiarios de concesiones
administrativas acerca de esos mismos bienes.
Grava locales,
depósitos, almacenes, por ejemplo.
- Un tercer tributo municipal es el
Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial que grava todo aviso,
anuncio o imagen que con fines publicitarios sea exhibido, proyectado o
instalado en bienes del dominio público municipal o en inmuebles de
propiedad privada o que sea repartido de manera impresa en la vía pública,
siempre que sean visible por el público o se traslade en vehículo, dentro
de la respectiva jurisdicción.
Retomando la idea original, con
vista de lo expuesto, se puede observar que el municipio no pretende regular –
cuando ejerce sus legítimas competencias - aspectos sobre producción,
exportación, importación, destilación del alcohol.
Lo que no debe dejarse de lado es
que el municipio posee competencias en cuanto a la instalación de expendios,
traslados, traspasos, entre otros, por aquello del control urbanístico,
catastro, turismo, seguridad ciudadana, tributación, entre otros.
Para quienes restan importancia a
este punto, imagine que se conceda permiso para funcionamiento dentro de una
escuela de educación inicial, basado en aquello de la reserva.
Sería una incorrecta
interpretación y aplicación de la norma nacional.
No faltará quien se pregunte si
la tributación estadal interviene en esta actividad; la respuesta es afirmativa
pero no más allá de lo tributario, puesto que suele aparecer dentro de los
requisitos para gestionarla, los llamados timbres fiscales.
Este ramo rentístico corresponde
con el ámbito estadal.
Significa que se exigirán donde
estén establecidos y debidamente regulados mediante ley aprobada por el Consejo
Legislativo; los nombres que le adjudican a estos textos normativos pueden ser “Ley
de Timbre Fiscal del Estado…”, “Ley de Tributos del Estado…”, “Ley de Ramos
Tributos del Estado…”
En ellas se perfila cómo ha de
ser la relación jurídica tributaria para estos fines; con ocasión de la
aprobación del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Simplificación de
Trámites Administrativos (2014) como de la Ley Orgánica para la Coordinación y
Armonización de las Potestades Tributarias que les corresponden a estados y
municipios (LOCAPTEM, 2023) han venido surgiendo planteamientos que deben y
tienen que atender si desean ejercer sus competencias en esta materia.
Dada la naturaleza de la
actividad, pueden los ámbitos locales tentarse con imponer grandes montos que
no guarden debida proporción, rayando en lo especulativo, basado en la
autonomía tributaria de la que gozan por mandato constitucional.
Aquí es donde hay que aludir
sobre el Principio de No Confiscatoriedad; si bien todos – en principio – estamos
obligados a sostener las cargas públicas, no es menos cierto que esto no debe –
ni puede – transformarse en un peso insoportable de los particulares al punto
de inhibirlos para no explotar la actividad.
Mantiene estrecha relación con el
derecho de propiedad y el de dedicarse a la actividad económica lícita de
preferencia.
En repetidas ocasiones la
jurisprudencia y doctrina se han referido sobre este punto, resaltando que la
tributación debe traer prosperidad en los pueblos y elevar el nivel de calidad
de vida.
Por esa razón se debe ser muy
cuidadoso en ese sentido.
A título de referencia doctrinal
existe una publicación del profesor
Gabriel Ruan Santos de su trabajo “Las garantías tributarias de fondo o
principios sustantivos de la tributación en la Constitución de 1999” dentro de
la obra “La tributación en la Constitución de 1999”, Academia de Ciencias
Políticas y Sociales, Caracas, Venezuela, 2001.
Explica el autor que existe
confiscación, no solamente en los casos (i) la apropiación ilegítima por parte
del Fisco sobre el patrimonio de los ciudadanos, cuando excede los límites de
razonabilidad de la exacción, por caer en la desproporción entre las cargas impuestas
y la capacidad económica del contribuyente, sino también (II) por no haber
correspondencia entre el fin perseguido por la norma y el medio elegido para
concretarlo.
Sobre la Capacidad Contributiva
se pueden leer distintas referencias, por lo que – en aras de la brevedad –
podría recaer en cabeza de Luis Fraga P., con su obra denominada “Principios
Generales de Tributación”, Ediciones Fraga, Sánchez & Asociados, Caracas,
Venezuela.
Lo que se busca es que los
contribuyentes hagan los aportes para sostener las cargas públicas, dado su
patrimonio del cual se pueden gravar diversas manifestaciones de riqueza en una
jurisdicción municipal determinada; a título de ejemplo se citaban los
impuestos al iniciar este Trabajo: Impuesto sobre Actividades Económicas,
Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, Impuestos sobre Publicidad y Propaganda).
Si se quiere brindar respuesta que
no deje dudas era pertinente hacer estas consideraciones, las cuales se cierran
con el llamado (iv) Hecho Imponible, el cual define el Código Orgánico
Tributario (COT, 2020) como el presupuesto fijado por la ley (ordenanzas en los
municipios) para tipificar el tributo y cuya realización origina el nacimiento
de la obligación tributaria.
Unas cuantas sentencias vienen en
auxilio de quien escribe para explicar la idea que motiva estas líneas, aunque
voy a limitar a dos que nos aportan enseñanzas que se mantiene a la
fecha.
En la conocida Decisión N° 670
caso: “Cervecería Polar del Centro” de fecha 06 de julio de 2000, se
manifiestan los conceptos enunciados pues deslinda claramente lo que
corresponde a cada nivel territorial en lo impositivo que grava al alcohol, aun
cuando no estaban en vigencia la actual legislación nacional ni la del ámbito
municipal.
Otra es el Recurso de
Interpretación ejercido por el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia de
fecha 04 de marzo de 2004.
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye
desde sus municipios.
