¿ES LA CONTRALORÍA MUNICIPAL UN AUXILIAR DE LA ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA CUANDO HACE LABORES DE FISCALIZACIÓN? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
La gestión de la Administración Tributaria
Municipal implica un manejo complejo de datos y otros aspectos que generan gran
volumen (pagos, formularios, entre otros) acerca de personas naturales y
jurídicas (contribuyentes y responsables), no solamente de carácter patrimonial
sino también personal, por lo que es necesario crear una estructura técnica que
le permita al Municipio - como sujeto
activo en la relación tributaria – lograr el cometido de la satisfacción de las
cargas públicas locales.
Generalmente existen ordenanzas que regulan la
actividad de la Administración Tributaria, no solamente por las normas de cada
tributo en particular, sino de carácter general; suelen denominarse Ordenanza
de la Hacienda Municipal, Procedimientos Tributarios, entre otros.
El Código Orgánico Tributario (2020) pauta que
actúa como norma supletoria de lo previsto por las ordenanzas, debidamente
adecuadas en consonancia con lo regulado en esta materia por la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).
La Administración Tributaria debe basar su
actuación en los principios previstos para el funcionamiento de la gestión
pública: eficacia, eficiencia, transparencia, entre otros.
Ocasionalmente, se encuentra el contribuyente
con la afirmación que existen administraciones tributarias en el ámbito descentralizado;
ello es cierto, solo que se está frente a administraciones tributarias
especiales o aplicadas.
Podría ser el caso de institutos autónomos
municipales, por ejemplo, siendo los que se ocupan de la prestación del
servicio de aseo urbano y domiciliario.
La Administración Tributaria Municipal
(general) ejerce su papel a través de órganos, es decir, estructura central,
por lo que se evidencian denominaciones como la de Dirección de Hacienda
Municipal o una semejante dependiente de la Alcaldía;
También se puede encontrar el empleo de formas
de desconcentración, que no es igual a
descentralización, por lo que se le dan denominaciones como SEMAT, SUHAT, SUMAT
u otras, producto de abreviaturas que hacen mención a la de servicio de
administración tributaria municipal.
Esto significa que, dentro de los llamados
Medios de Gestión, puede organizarse a la Administración Tributaria, bien sea
de manera directa, como ocurre en el Municipio Chacao del Estado Miranda con
denominación Dirección de Administración Tributaria (DAT) o un servicio
desconcentrado como se apuntó en el párrafo precedente; en el mismo Estado y
ciudad (Caracas) está el Servicio de Administración Tributaria del Municipio
Sucre del Estado Miranda (SEDAT), lo que – para efectos de la explicación – son
municipios contiguos, cumpliendo territorialmente los mismos roles sin
interferencias.
No hace diferencia alguna para la ejecución de
sus competencias, pues puede aplicar una multa o un cierre, por ejemplo,
conforme la gravedad de la falta de acuerdo con las previsiones de la Ordenanza
del tributo que se trate y/o el COT.
Cuando se examinan las normas sobre control de
la gestión pública, una clasificación es la de interno y externo, siendo la
primera atinente a la Administración, con el ejemplo de las llamadas Unidades
de Auditoría Interna; debe establecerse
en cada órgano o ente municipal, lo que significa – por ejemplo – que el
Concejo Municipal está en la obligación de crearlo y mantenerlo para la
evaluación de las comisiones y demás dependencias que lo conforman desde una
perspectiva patrimonial fundamentalmente, lo que se trasladará – por vía de
consecuencia – hacia otras concepciones de la gestión pública.
Ello es en razón que su actividad abarca
aspectos presupuestarios, económicos, financieros patrimoniales, normativos y
de gestión, al igual que la evaluación de programas y proyectos, de acuerdo con
las previsiones del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público (DLOAFSP) desde su primera
versión.
Funcionará en coordinación con la Contraloría
Municipal y la General de la República, debiendo informarle las situaciones que
puedan comprometer las responsabilidades establecidas por ley, es decir,
civiles, penales y administrativas, siguiendo a la Constitución de la
República.
La Auditoría Interna – de acuerdo con el
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración
Financiera del sector público (DLOAFSP, 2015) – es un servicio de examen objetivo, sistemático de las actividades
administrativas y financieras de los órganos y entes con fines de evaluación,
verificación y elaboración de informes tendentes a observar, concluir,
recomendar y dictaminar sobre el desempeño de aquellos.
Mientras que el control externo le compete a la
Contraloría.
Se dice que la Contraloría
Municipal es un auxiliar externo de la Administración Tributaria cuando actúa
en funciones de fiscalización; esto no es acertado y así lo ha sentado el
Máximo Tribunal en repetidas ocasiones, pudiendo mencionar la Sentencia Nº 1996
de fecha 25 de septiembre de 2001, cuando afirmó:
“…En atención a
ello, considera esta Sala no puede asignársele al organismo contralor el
carácter de organo auxiliar externo de fiscalización de la Administración
Activa, ya que al ser un ente (órgano, por ser una estructura central) de rango
constitucional, dotado de una autonomía orgánica, funcional y administrativa,
goza de independencia frente a la Administración Pública Nacional (Municipal en
el caso que nos ocupa), lo que impide la existencia de cualquier vínculo de
pertenencia o jerarquía y, por ende, de alguna subordinación o dependencia
frente a ella. (Paréntesis añadido y subrayado de E.L.S.)
Este fragmento de la decisión
merece – para fines pedagógicos – unas precisiones.
Cuando se hace alusión a la
autonomía de la Contraloría resulta lógico porque no puede subordinarse a los
órganos legislativo ni ejecutivo en su desempeño, ya que limitaría
sensiblemente su razón de ser, si recibiere y tuviere que obedecer instrucciones
para el ejercicio de sus competencias.
Esto nos lleva hacia la noción de
jerarquía.
Para el Diccionario de Ciencias
Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio es orden o grados de personas
y cosas; hace referencia a los empleados y funcionarios de la Administración
Pública.
El profesor Allan Brewer Carías
en su obra “Introducción al Estudio de la Organización Administrativa
Venezolana”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; dice que
es uno de los principios jurídicos de la organización administrativa.
Se vincula con el principio de
competencia porque implica la distribución de ésta por razón del grado,
pudiéndose imponer la voluntad del superior sobre el inferior.
Imagine que el Alcalde le
“ordene” al Contralor Municipal que no le examine las cuentas y, menos aún,
reporte la existencia de un caso de lesión al patrimonio municipal.
Para que exista la jerarquía
entre los diversos órganos - continúa el profesor Brewer (Ob. Cit.) - debe
haber la misma competencia sobre la materia. De no haberla, puede existir una
relación de coordinación; por ejemplo, entre el Catastro y Hacienda cuando se
trabaja en las tareas estimativas del valor de los inmuebles en el Impuesto
sobre Inmuebles Urbanos.
La jerarquía está presente frente
al Alcalde de parte de ambas dependencias, pero no entre ellas.
Una consecuencia de la jerarquía es
la posibilidad de dirección por el superior e impulsar la acción de los
inferiores; al contar con la factibilidad de impartir instrucciones se
materializa una potestad normativa interna, lo que implica establecer cuál
órgano va a realizar determinada actividad y cómo deben los funcionarios
cumplirla.
Como mecanismo para esto se suele
emplear el instructivo, conocido también como circulares de servicio.
Otro efecto de la jerarquía es la
potestad sancionatoria del superior sobre sus subalternos, ya que el incumplimiento
de una instrucción puede acarrear –inclusive - responsabilidad que culmine con
destitución, de acuerdo con lo estipulado por la Ley del Estatuto de la Función
Pública (2002).
La tercera viene a ser el
ejercicio de competencias genéricas; si bien deben asignarse de forma expresa
en atención al Principio de Legalidad, ocurre en la práctica que no siempre se
han regulado al detalle, por lo que se presume debe asumirla el jerarca.
Referencia bibliográfica válida
para conocer de lo funcionarial es el profesor Manuel Rojas Pérez, pudiendo
mencionar dentro de su extensa obra la denominada “Notas sobre Derecho de la
Función Pública”, Ediciones Fundación de Estudios de Derecho Administrativo
(FUNEDA), Caracas, Venezuela, 2011.
Sobre esto se encuentran normas
en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) y el Decreto con
rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP,
2014).
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al lector dar un
vistazo a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”,
“Organización Municipal”, “Competencias Municipales”, “Las Competencias
Concurrentes”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico
venezolano”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una
ordenanza?”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría
Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública
Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP
en su ley del año 2015”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Retención
en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Gravabilidad de los servicios
profesionales en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento
Permanente”, “Gravabilidad del Impuesto sobre Actividades Económicas en casos
de indemnización”, “El Concejo
Municipal”, “Los Concejales”, “Procedencia
o no para Habilitar Legislativamente a un Acalde”, “¿Puede un Municipio ejercer
el Poder Punitivo del Estado en materia tributaria”, “Municipio y Principio de
No confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”,
“Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o no de la Destitución del Alcalde por improbación de la
Memoria y Cuenta por el Concejo Municipal”; “Municipio y Control Interno”, “El
Sistema Tributario Venezolano”, “Espectáculo Hípico e Impuesto sobre Juegos y
Apuestas Lícitas”, “Impuesto sobre Ganancias Fortuitas e Impuesto sobre Juego y
Apuestas Lícitas, ¿doble imposición?”, “El Impuesto sobre Espectáculos
Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre
Vehículos”, “Reserva de Dominio e Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre
Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Contribuciones Municipales”, “Las
Contribuciones Municipales, ¿ingreso ordinario o extraordinario?”, “El Impuesto
sobre Predios Rurales”; “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Las
Tasas”, “¿Precio o Tasa para el servicio de Aseo Urbano?”, “Municipio y reforma
habilitante del año 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma
habilitante del año 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “La Tesorería
Municipal”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para
tener mayor información sobre el tema.
No lo olvide, el país
se construye desde sus municipios.
