LA ORDENANZA SOBRE ÁREAS VERDES
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) reconoce el derecho de propiedad; sin
embargo, debe someterse a las contribuciones, restricciones y obligaciones que
establezca la ley (Ordenanza en el caso de los municipios).
Por otra parte, también posee
regulaciones en lo ambiental, lo
cual es importante porque todos interactuamos con ello nos parezca o no.
Dispone de una gama de derechos y
deberes, siendo obligación fundamental del Estado, tales como la implementación
de la educación en el área a todo nivel, cláusulas contractuales de protección
y respeto hacia las normas dictadas al efecto, derecho al disfrute de espacios
de modo seguro, sano y ecológicamente equilibrado; la protección a la
diversidad biológica, genética, procesos ecológicos, parques nacionales, monumentos naturales y
otras áreas de importancia, entre otros.
La Ley Orgánica del Ambiente (2006), como marco
regulatorio general, establece que los municipios podrán desarrollar normas en
las materias de sus competencias, lo cual – de acuerdo con la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal (2010) - lleva a cabo mediante ordenanzas y
también por otros instrumentos jurídicos: acuerdos, decretos, reglamentos.
El ordenamiento en materia de
urbanismo señala que se ejerce en el ámbito nacional y municipal; de ello da
cuenta la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987).
Cabe recordar que, hasta el
momento de aprobación de las dos leyes nacionales en materia de ordenación, las
normativas a seguir eran el Código Civil Venezolano (1982, con reformas
anteriores en 1942 y 1922) junto con las ordenanzas municipales cuyos
lineamientos resultaban muy elementales, para emplear la calificación que ello hace.
A mediados de la década de los
años setenta del siglo XX se da un giro con la aprobación de leyes como la
Orgánica del Ambiente (1976, hoy derogada) (2006), la Orgánica de la Administración
Central (1976, hoy derogada y sustituida por el Decreto con rango, valor y
fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, siendo la vigente de
2014), así como las de materia de planificación, pudiendo mencionar el Decreto
con rango, valor y fuerza de Ley de Planificación Pública y Popular (2014), el
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de la Comisión Central de
Planificación”, la Ley de los Consejos
Locales de Planificación (CLPP, 2015).
Establece como autoridades
urbanísticas al Ejecutivo Nacional y los Municipios, de acuerdo con su esfera
competencial.
La profesora Cecilia Sosa Gómez
lo explica en un trabajo denominado “Comentarios a la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística” dentro del libro “Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística”, ley comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, Venezuela, 1989.
La Ley Orgánica para la
Ordenación del Territorio (1983) nos trae una referencia ilustrativa para
comprender el alcance de la limitación del derecho de propiedad mediante los
planes de ordenación, ya que la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística
(1987) es norma especial y de preferente aplicación en razón de la materia,
como aconsejan la doctrina, jurisprudencia y la técnica legislativa.
Reseña que los planes limitan el contenido
del derecho de propiedad, quedando éste vinculado al destino fijado por estos,
dado que se manejan la fijación de volúmenes, densidades y demás procedimientos
técnicos.
Sobre la competencia urbanística,
en orden al régimen del suelo, comprende:
- Determinar
la utilización del suelo en congruencia con la utilidad pública y la
función social y urbanística de la propiedad.
- Asegurar
el mantenimiento de una densidad adecuada al bienestar de la población.
- Imponer
la justa distribución de las cargas y beneficios del plan entre los
propietarios afectados.
- Regular
el mercado inmobiliario a los fines de la edificación y de la vivienda.
- Afectar
las plusvalías del valor del suelo originado por el plan al pago de los
gastos de urbanización.
- Adquirir
terrenos para construir patrimonios públicos de suelo.
A través de las Ordenanzas se
pueden establecer limitaciones al derecho de propiedad, por cuanto el uso de un
inmueble viene dado en concordancia con el plan de ordenamiento vigente, toda
vez que – como instrumento legislativo local por excelencia – es el canal de
expresión para incluir al Plan de Desarrollo Urbano (PDUL), que deberá aprobar
cada municipio, por disposición de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal
(LOPPM, 2010).
Siguiendo al profesor Allan
Brewer Carías en su trabajo “Introducción General al Régimen de Expropiación·
dentro del libro “Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social”,
ley comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela,
2002 – tiene que haber un Plan de Desarrollo Urbano (PDUL), conforme lo que se
establezca por ley nacional y ordenanzas, para poder realizar cualquier
actividad privada en área urbana.
En ocasiones, esa afectación
puede conducir a la necesidad de expropiar porque se desnaturaliza el derecho
de propiedad; por ejemplo, si se aprueba un cambio de zonificación – entendida
como el sistema en virtud del cual se atribuye un destino específico al suelo
urbano, determinándose sus condiciones de desarrollo - donde un inmueble pasa a ser una nueva calle
cuando antes tenían otro uso, aun sin dictarse el decreto de afectación, se
estaría en presencia de una “afectación tácita”.
Cuando una zonificación otorga un
uso distinto al permitido por ella, origina como resultado lo que se denomina
“uso no conforme”, cuyas consecuencias son las de (i) procurar que se ejecute
la previsión normativa y, por ende, (ii) negar toda solicitud de alteración en
sentido contrario, nuevas construcciones o ampliaciones del inmueble.
Cabe preguntar, ¿Existe
limitación en el tiempo para ejecutar la nueva zonificación?, ¿Cuál es el
trámite para expropiar en estos casos?
Para responder ambas
interrogantes debe acudirse a la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad
Pública o Social (2002) y seguir los pasos allí contenidos.
Lógicamente, puede transcurrir un
tiempo mientras se hacen ajustes, como el monto que arroje el avalúo,
designación de expertos, entre otros. No siempre es tan tardío ni tan
inmediato.
Sin embargo, esta situación es
similar a las denominadas “afectaciones eternas” cuando suceden, porque el
Municipio no puede imponer un sacrificio al particular privándolo
indefinidamente de sus derechos de uso, goce y disposición que conlleva el
derecho de propiedad, lo que es incompatible con la seguridad jurídica.
La jurisprudencia ha venido
manejando de vieja data este tipo de problemas y los tribunales suelen ordenar
el inicio del trámite que signifique la compensación por la situación mediante
la justa indemnización; un ejemplo es la decisión dictada por la extinta Corte
Suprema de Justicia en fecha 10 de agosto de 1977, ratificada el 16 de junio de
1980, en las que se concluyó que es una inconstitucionalidad la afectación de
propiedades privadas a usos públicos por ordenanzas de zonificación, de no
establecerse la adquisición por vía expropiatoria.
Sobre este y otros puntos en esta
materia se puede consultar la obra de Mary Ramos Fernández denominada
“Jurisprudencia de Expropiación”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela,
1989, donde se compilan varios aspectos sobre esta forma de adquisición por el
Estado.
Una Ordenanza que regule la
materia de áreas verdes permite la consolidación de espacios públicos y
privados que le ganen la competencia al asfalto y el concreto, así como
procedimientos para su afectación o desafectación como tal, mecanismos
tendentes a la participación ciudadana, estrategias de coordinación entre
autoridades con materias diferentes (ambiente, seguridad, turismo, educación,
servicios públicos, ente otras).
Otra de las bondades de una
Ordenanza sobre Zonas Verdes es que profundiza las previsiones de la Ley de Bosques (2013); que
confiere al municipio, actuando en calidad de agente de gestión del patrimonio
forestal, velar por la conservación, mantenimiento y resguardo de los árboles
fuera del bosque localizados en vías y espacios públicos urbanos; fomentar la
arboricultura urbana que contribuyan con la protección del ambiente, el ornato
de calles, avenidas, plazas, parques, jardines, áreas recreativas y demás
espacios.
En otra oportunidad se tocarán tópicos
relacionados con el tema.
Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de
la autoría de quien suscribe denominados “De las Competencias Municipales”, “De
la Organización y Gestión Municipal”, “Municipio y Ambiente”, “Los Espacios
Públicos”, “Medios de Participación”, “Municipio y Participación Ciudadana”,
“Medios de Gestión”, “El Cabildo Abierto”, “Autogestión y Cogestión”, “El
Catastro Municipal”, “El Alcalde”, “El Concejo Municipal”, “El Consejo Federal
de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Impuesto sobre
Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre
Publicidad y Propaganda”, “El Paisajismo como elemento integrador del espacio
urbano”, “El Presupuesto Participativo”, “Gestión de Servicios Públicos
Municipales”, “¿Institutos Autónomos o Públicos Municipales?”, “La Autonomía
Municipal”, “¿Ilegales las Asociaciones de Vecinos”, “La Comisión Central de
Planificación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en su ley del año 2015”,
“La Concesión como medio de gestión municipal”, “Municipio y reforma
habilitante 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma
habilitante 2014: Ley de Planificación Pública y Popular”, “La Contraloría
Social”, “La Fiscalización en materia de urbanismo”, “Municipio y Ordenación”,
“La Función de Planificación en el Municipio”, “La Iniciativa Legislativa en el
Municipio”, “La Justicia de Paz Comunal”, “La Justicia Municipal”, “La
Ordenanza de Convivencia Ciudadana”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”,
“Las Mancomunidades”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones
Municipales”, “Los Servicios de Alcantarillado, Canalización y Disposición de
Aguas Servidas”, “La Ordenanza sobre Gestión Ambiental”, “La Ordenanza de
Gestión de Agua”, “Municipio y Gestión Integral de Basura”, “Municipio y Ley de
Gestión de Riesgos”, “Municipio y Protección
de Animales”, “Municipio y Protección Civil”, “Municipio y reforma
habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio, Parques y
Plazas,”, “Municipio y Protección
Civil”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Conservación y Mantenimiento de Bienes
Públicos”, “Municipio y Ley de Bosques”, “Municipio, Obras y Vías Públicas”,
“Ordenanza sobre suministro de agua por camiones cisternas”, “Municipio y
Patrimonio Cultural”, “Municipio y Ley de Calidad de Aguas y Aire”, “La
Comisión Central de Planificación”, entre otros, que aparecen publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para obtener mayor información.
No lo olvide, el país se construye desde sus
municipios.
