¿ES LO MISMO FALTA DE PROBIDAD QUE CONDUCTA INMORAL EN EL TRABAJO? I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Durante una reunión de Trabajo de Tesis de Grado surgió una discusión acerca de la correcta aplicación de los conceptos denominados “Falta de Probidad” y “Conducta Inmoral en el Trabajo”previstos por la Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP, 2002).
Es pertinente recordar que la LEFP se aplica en todos los niveles del Poder Público, por lo que ante la duda si este texto normativo aprobado por el Legislativo Nacional es o no exigible a los funcionarios del ámbito municipal.
Tan válido y vigente está la Ley del Estatuto en cuestión que el Máximo Tribunal dictó sentencia fechada 29 de enero de 2013, en Sala Constitucional; allí resolvió un recurso de nulidad contra algunos artículos de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) que regulaban temas sobre régimen funcionarial.
El fallo declaró la procedencia de la acción, anulando parcialmente los artículos 56, letra h; 95 cardinal 12; 78, fijando una nueva redacción de estos de acuerdo con lo previsto por el acto jurisdiccional. Aun cuando los hechos que dieron pie al recurso se produjeron durante la versión del año 2005 de la LOPPM, fueron mantenidas por las reformas siguientes, incluida la vigente del año 2010, lo que se conoce como Reedición de Acto, por lo que la Sala ordenó su corrección y adaptación actuando como máximo intérprete de la Carta Magna.
La LEFP es la materialización de un encargo hecho por la CRBV que establece: “La ley establecerá el Estatuto de la Función Pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública y proveerá su incorporación a la seguridad social. La Ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos.” (Subrayado E.L.S.)
De la transcripción anterior lo primero que se desprende es que se trata de un tema de reserva legal; solamente el legislador nacional podrá dictar el o los textos de rango legal que han de regular la materia, pudiendo ser ejercida la potestad reglamentaria, lo que implica no alterar su espíritu, propósito ni razón.
Aquí no se hace distinción si es emanada por el órgano o habilitante, ya que no hay indicación expresa sobre materias donde no pueda disponerse bajo esta última modalidad. La jurisprudencia y doctrina se inclinan por la no habilitación a gobernadores ni alcaldes. En segundo término, debe determinarse a cuál nivel del poder público se destina la norma o si resulta indistinto a los ojos del Constituyente porque puede abordarlo – lógicamente respetando la esfera competencial – el ámbito nacional, estadal o municipal. Como tercero está la expresión “Administración Pública” por cuanto surge la duda si agrupa a los tres niveles territoriales de poder público o solamente a alguno de ellos.
Al respecto, la palabra “ley” aduce a la definición constitucional de ser el producto de la sanción del cuerpo legislador (Asamblea Nacional, Consejos Legislativos, Concejos Municipales) con los cuales se norman comportamientos o situaciones; es el ejercicio de la función legislativa del Estado.
Las Ordenanzas las define la LOPPM como como actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter de ley municipal de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local.
Esto permite concluir que las ordenanzas entran en el concepto esbozado supra.
Para el caso de la materia funcionarial se persigue regular las relaciones entre los servidores o funcionarios (municipales para el caso que nos ocupa) y los organismos públicos locales, dejando a salvo que – en el caso de los entes con formas de Derecho Privado - se aplicarán las normas de la legislación laboral, por así ordenarlo tanto la LEFP como el Decreto con rango y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), mientras que los institutos públicos o autónomos (entes con forma de Derecho Público), se rigen por la legislación estatutaria.
El Tribunal Supremo de Justicia ya venía manejando un criterio interpretativo del Texto Fundamental sobre la competencia en materia delegislación sobre pensiones, jubilaciones y régimen estatutario funcionarial.
La Sala Constitucional en sentencia N° 950 del año 2009, con antecedentes en lasdistinguidas con los números 1759 del 25 de septiembre de 2001; 3347 del 3 dediciembre de 2003 y 3097 del 18 de octubre de 2005.
En esa ocasión declaró nula la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Estado Mérida. Mediante sentencia de la Sala en cuestión con fecha 26 de abril de 2011, resolvió interpretar que corresponde al Poder Nacional dictar las normas relativas al régimen estatutario; manifestó que es competencia específicamente del Poder Legislativo.
Se atendió una demanda de nulidad parcial de la Constitución del Estado Zulia; expresamente señaló:
“…Del análisis de las disposiciones que anteceden, se evidencia la intención del Constituyente de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político territorialmente, no sólo el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones, sino en general del estatuto de la función pública. En efecto, las normas constitucionales antes transcritas “establecen de forma indubitable que es el Poder Legislativo Nacional, quien tiene la potestad exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia laboral, de previsión y seguridad social, incluyendo dentro de éstos, los beneficios de la jubilación y la pensión de los empleados públicos” La normativa impugnada establece que (el) “Consejo Legislativo del Estado dictará la legislación para regular el régimen de la función pública estadal”, lo cual evidencia, que la Constitución del Estado … pretendió atribuir al órgano legislativo de la referida entidad federal, la regulación de aspectos referentes a una materia sometida al principio de reserva legal nacional, resultando en consecuencia, una invasión en el ámbito de competencias del Poder Legislativo Nacional, incurriendo así en una evidente usurpación de funciones, vicio que conlleva la nulidad absoluta de tal norma, tal como dispone el artículo 138 de la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que señala establece “toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”, por lo que se declara con lugar la nulidad del artículo 24 de la Constitución del Estado ... Así se declara…” (Cursivas y comillas del original) (Subrayado y paréntesis E.L.S.).
Se observa que la interpretación del Tribunal fue que la intención del Constituyente era implementar un sistema homogéneo y común para los funcionarios públicos, con miras a garantizar la igualdad y disfrute de los derechos sin importar la ubicación de estos, dado que podrían – con el paso de los años – prestar su concurso en diferentes ámbitos, unido a que gozan – una vez causado – del beneficio de jubilación y para ello se reconoce el haber prestado servicios indistintamente en el nivel nacional, estadal o municipal.
Mucho han discutido los abogados administrativistas y laboralistas acerca del régimen estatutario; los primeros sostienen que la relación de empleo público se rige por el Derecho Administrativo, lo cual implica – en palabras de Manuel Rojas Pérez en su obra “Notas sobre Derecho de la Función Pública”, Ediciones Fundación de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, Venezuela, 2011 – la prelación del interés general, por lo que la Administración fija unilateralmente las reglas que articulan como un estatuto lo que le hace abstracto y objetivo.
Los laboralistas parten de la noción que el empleo como parte del trabajo que deriva de un hecho social - como señala la Ley Orgánica del Trabajo (2012) – no distinguiéndose en lo absoluto si se desarrolla en el sector público o privado y confrontan a los administrativistas con la remisión a los entes de Derecho Privado.
Acerca de la incorporación a la seguridad social de los funcionarios y servidores públicos argumentan que se trata del derecho de rango constitucional sobre esa materia y que la Ley del Seguro Social (2012) tampoco distingue si se es asegurado por el sector público o privado, llegando al extremo que aquél debe cancelar las contribuciones a que se refiere este texto legal sin privilegios propios de las organizaciones de carácter público.
Siguiendo a Gustavo Briceño y Joaquín Bracho Dos Santos en su obra “Ley del Estatuto de la Función Pública" (Ley comentada), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2004; al comentar el ámbito de aplicación y objeto de la Ley señalan – coincidentemente con el resto de la doctrina - que regula las relaciones de empleo público entre los funcionarios públicos y las administraciones públicas nacional, estadales y municipales.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere dar una lectura a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “La Organización Municipal”, “La Potestad Organizativa en el ámbito municipal”, “Las competencias municipales”, “Los Concejales”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “Régimen Legal del personal municipal”, “Procedencia o no para los municipios de poseer un Régimen Funcionarial propio”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP)”, “Municipio y otras Entidades Locales”, “Procedencia o no para habilitar legislativamente a un Alcalde”, “El Territorio Insular Miranda”, “¿Institutos Públicos o Autónomos Municipales?”, “La Comisión Central de Planificación”, “La actuación en juicio para el Municipio”, “La Sindicatura Municipal”, “La Consulta Pública”, “La Iniciativa Legislativa en el ámbito municipal”, “La Parroquia en la LOPPM de año 2010”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en la ley del año 2015”, “Municipio y Presupuesto”, “La Reconducción Presupuestaria”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tenermayor información.
No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.
