LA CONTRIBUCIÓN MUNICIPAL POR MEJORAS I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
El ordenamiento jurídico en
Venezuela faculta a los municipios para crear dos contribuciones especiales:
·
- Plusvalía de las propiedades generadas por
cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas
por los planes de ordenación urbanística.
· - Por Mejoras.
En esta ocasión corresponde a la
última de ellas.
Siguiendo la tradición venezolana
en materia de tributos el Constituyente y el Legislador en todas sus vertientes
han mantenido la clasificación tripartita: Impuestos, Tasas y Contribuciones.
Cuando se revisa la legislación
se encuentra el investigador que no aparece a nivel normativo nacional ni
municipal ninguna definición acerca de lo que es una contribución y su
diferenciación con los impuestos y tasas.
El Diccionario de Ciencias
Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio, Ediciones Heliasta S.R.L.,
Buenos Aires, Argentina, 1979; nos indica que son aportaciones obligatorias e
impersonales establecidas legalmente y pagaderas periódicamente, para repartir
entre las personas afectadas por el pago (contribuyentes) la carga de los
gastos públicos.
Si se analiza el enfoque tiende
hacia lo que son los impuestos; sin embargo, mantiene en común el hecho que son
para sostener gastos públicos, lo que es un contribuyente, la fijación
unilateral por el Estado mediante texto normativo con rango legal (Ordenanza),
el pago en alguna época del año y su carácter obligatorio.
Existen fuentes del Derecho como
la doctrina que pueden ayudar al investigador para explicar el punto.
Héctor Villegas en su libro
“Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”, Ediciones Depalma, Buenos
Aires, Argentina, 2005; nos aporta que son los tributos debidos en razón de
beneficios individuales o grupos sociales derivados de obras, gastos públicos o
de especiales actividades del Estado.
Carlos Giuliani F., en su
“Derecho Financiero”, Ediciones Depalma,
Buenos Aires, Argentina, 2001; centra su concepto en distinguirlo de los
impuestos y las tasas como un tercer tipo de tributos, cuyo cobro se justifica
en los beneficios o ventajas obtenidos por personas o grupos sociales como
consecuencia de la realización de obras públicas o de actividades estatales.
En el mismo sentido apunta
Onéximo Garnica en su libro “Las Contribuciones Especiales en España y
Venezuela”, Ediciones Plaza Universitaria, Salamanca, España, 2001.
Esta Contribución ya se manejaba
con antelación a la actual Constitución (1999), toda vez que la anterior de
1961 la tenía prevista como uno de los tributos municipales, debiendo existir
previamente una ley que la habilitara para los ámbitos locales.
El extinto Congreso de la
República aprobó dos leyes en materia de ordenación; la primera denominada Ley
Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983), cuyo objeto es establecer
las disposiciones que regirán el proceso de ordenación del territorio en
concordancia con la estrategia de Desarrollo Económico y Social a largo plazo
de la Nación.
Se entiende por ordenación del
territorio - según la ley en referencia - la regulación y promoción de la
localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y
sociales, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una
armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la
explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valoración del
medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral.
La segunda es la Ley Orgánica
para la Ordenación Urbanística (1987), cuyo objeto es la ordenación del
desarrollo urbanístico en todo el territorio nacional, con el fin de procurar
el crecimiento armónico de los centros poblados.
Con la vigencia de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela (1999) se cambió el concepto manejado
sobre las contribuciones especiales municipales; siguen incluidas como tributos
municipales y, por ende, ingresos, con la diferencia que ya no requieren de la
aprobación previa de una ley nacional para que los ámbitos locales puedan
exigirlas.
Sin embargo, la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) desde su primera versión (2005) las
consagra como tributos del Municipio y dedica varios artículos para sus
respectivas regulaciones.
En materia urbanística el
legislador nacional estableció que se ejerce de manera coordinada entre el
Ejecutivo Nacional y los municipios, lo que implica incluirla dentro de las
llamadas competencias concurrentes: aquellas que el Municipio comparte con el
Poder Nacional y/o Estadal, siendo ejercidas por aquél sobre las materias que
le son asignadas por la CRBV, las leyes de base y las de desarrollo, siguiendo
a la LOPPM.
Para quienes piensan que los dos
textos normativos de ordenación en referencia perdieron su vigencia, ello
solamente ocurrirá si pretendieren violentar disposiciones constitucionales o
el Poder Legislativo decide modificarlos, puesto que la CRBV establece en su
Disposición Derogatoria que:
"...“El
resto del ordenamiento jurídico mantendrá su vigencia en todo lo que no contradiga esta Constitución.”
Ello va en concordancia con las
normas sobre la supremacía constitucional, el control concentrado y
difuso.
Ambas leyes continúan vigentes,
pese a un intento de sustituirlas con la llamada Ley Orgánica para la
Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (2005), que nunca entró
en vigencia por la aprobación de la Ley Orgánica Derogatoria de la Ley Orgánica
para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (2007), tras
una anterior ley de reforma (2006) que modificó la vacatio legis.
Sobre este punto el profesor
Allan Brewer Carías publicó un trabajo en la Revista de Derecho Público Nº 109,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2007.
No se tiene conocimiento oficial
de algún proyecto de ley que regule la materia a la fecha de redacción de estas
líneas (2020).
Acerca de la Contribución por
Mejoras el profesor Armando Rodríguez García en su trabajo “Las Contribuciones
Municipales” dentro del libro “Tributación Municipal en Venezuela”, Prohombre,
P.H. Editorial, Caracas, 1996; afirma que – originalmente – estaba contenida en
la Ley de Expropiación por Cusa de Utilidad Pública o Social.
La intención es recuperar
parcialmente los costos en que incurren los organismos públicos con motivo de
la ejecución de obras o instalación de servicios públicos.
La LOPPM fija criterio para la
consideración de lo que constituyen obras y servicios:
·
Los que se ejecuten total o parcialmente los
municipios dentro del ámbito de sus competencias para cumplir los fines que les
estén atribuidos, a excepción de los que se realicen a título de propietarios
de sus bienes patrimoniales.
·
Los que realicen los municipios por haberles
sido atribuidos o delegados por el Poder Nacional o Estadal.
·
Los que realicen otras entidades públicas o
privadas concesionarias, con aportaciones económicas del Municipio.
El hecho generador está
relacionado con la ejecución de obras públicas o instalación de servicios, es
decir, a inversiones o gastos en infraestructura, realizados por organismos
públicos municipales.
Se trata de un mecanismo o
fórmula para recuperar inversiones públicas.
El profesor Manuel Rachadell en
su trabajo “La Hacienda Pública Municipal” dentro del libro “Ley Orgánica del
Poder Público Municipal”, varios autores, ley comentada, Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas, Venezuela, 2007; menciona que la Contribución por Mejoras
– cuando se trató la reforma que originó la LOOPM – es producto de pocas
modificaciones que – originalmente – se encontraron en la Ley Orgánica de
Régimen Municipal (1989, derogada) donde se había regulado como un tributo de
reparto, en oposición a las previsiones de la Ley de Expropiación por Causa de
Utilidad Pública o Social (2002).
Consiste en que, determinado el
precio de la obra o servicio, se busca la percepción de los recursos invertidos
por parte de las personas naturales o jurídicas beneficiadas, en un tope máximo
que no exceda del cincuenta por ciento
(50%) del valor aportado por la Entidad.
Para la legislación expropiatoria
se había concebido como un tributo de cuota que - en palabras de Rachadell (OB.
Cit.) - persigue obtener del contribuyente un porcentaje del beneficio recibido,
independientemente de lo que se recaude represente con relación al valor de la
obra o servicio.
En ocasiones confunden la
Contribución Especial por Mejoras con el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos; aquélla
se relaciona – como se apuntó – con la realización de obras o equipos, lo que
hace aumentar el valor de los bienes; mientras que, el último - como dice la
LOPPM – recae sobre toda persona que tenga derechos de propiedad u otros
derechos reales sobre bienes inmuebles urbanos o los beneficiarios de
concesiones sobre esos.
La Ley Orgánica para la
Ordenación Urbanística (1987) menciona un órgano de autoridad urbanística
nacional denominado Ministerio para el Desarrollo Urbano (MINDUR), el cual no
existe hoy día, así como también a los concejos municipales a cargo del urbanismo local, cuando en el
presente se aplica de manera diferente tras la aprobación de legislación en
materia municipal como de planificación a raíz de la CRBV.
La Ley Orgánica para la
Ordenación del Territorio asigna como órgano nacional para el control del Plan
Nacional de Ordenación del Territorio al Ministerio del Ambiente y los Recursos
Naturales Renovables (MARNR), el cual no existe hoy día.
También alude a órganos, como el
Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC), el Ministerio de Agricultura y
Cría (MAC), el Ministerio de Relaciones Interiores, Ministerio de Fomento,
Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR), el Ministerio de la Defensa; que no
existen o poseen nuevas denominaciones y/o competencias.
Por otra parte, no estaban en
vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999),
el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración
Pública (2014) ni la legislación
posterior a ésta en materia de planificación:
- Decreto
con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y
Popular (2014).
- Ley de
los Consejos Locales de Planificación Pública (2015).
- Decreto con rango, valor y
fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de
Planificación.
En consecuencia, hay que siempre
tener presente las adaptaciones correspondientes.
Tanto la contribución por
plusvalía como la de mejoras se relacionan con la materia urbanística, dada la
materia sobre la que actúan, por lo que no debe olvidarse que la competencia en
el ordenamiento jurídico venezolano es del tipo concurrente entre el ámbito
nacional y local, con las delimitaciones legales previamente fijadas.
En otra oportunidad se tocarán
otros tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al lector dar un
vistazo a los artículos de mi autoría denominados “De la Hacienda Municipal”,
“Sistema Tributario Venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y
Urbanismo”, “Municipio y Expropiación”, “Los Bienes Municipales”, “Municipio y
Servicios Públicos”, “Municipio y Régimen de Tierras”; “El Impuesto sobre
Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre
Transacciones Inmobiliarias”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de
Registros Público y Notariado”, “Los Ejidos”, “¿Realmente los ejidos son
imprescriptibles?”, “Municipio y Ordenación”, “El Síndico Procurador Municipal
como Fiscal de la Hacienda Pública”, “Vigencia de las normas tributarias, ¿60
días siempre?” “Variables Urbanas”, “Procedencia
de la Repetición de Tributos”, “El Resguardo Tributario”, “Procedencia de la
Novación de Obligaciones Tributarias”, “Potestad Tributaria Sancionatoria
Municipal”, “Las Ordenanzas Municipales y su ubicación en el ordenamiento
jurídico venezolano”, “La Policía Administrativa”, “Municipio y Vivienda”,
“Municipio y Régimen de Tierras Rurales”, “Municipio y Principio de Reserva
Legal”, “Municipio y Principio de no confiscatoriedad”, “Municipio y Principio
de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Ornato Público”, “Municipio y
Armonización Tributaria”, “Los CLPP y su ley del año 2015”, “Las Tasas”, “La
Movilidad Urbana”, “La Autonomía Municipal”, “Instrumentos Jurídicos
Municipales”, “El Catastro Municipal”, “Municipio, parques y plazas”,
“Municipio, obras y vías públicas”, “Municipio y Ley de Bosques”, “Municipio y
Leyes de Base”, “Las Contribuciones Especiales Municipales, ¿Ingresos
Ordinarios o Extraordinarios?”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com;
para tener mayor información sobre lo aquí tratado.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
