¿SE NECESITA
AGOTAR LA VÍA ADMINISTRATIVA EN LOS PROCESOS CONTRA LOS ACTOS DE CONTENIDO
TRIBUTARIO MUNICIPAL? II
Por: Abogado
Eduardo Lara Salazar
Buscando que los administrados (contribuyentes en el presente caso)
contaran con un sistema que garantizara
el ejercicio de sus derechos frente a la Administración, nace el procedimiento
contencioso administrativo, que contempla una serie de pasos tendentes en esa
dirección, pese a que pueda recibir las más fuertes críticas, como las
proferidas por Luis Fraga Pittaluga, Antonio Canovas, Allan Brewer Carías,
Rafael Badell Madrid, Manuel Rojas Pérez, entre otros.
La finalidad es el ejercicio cabal del derecho de petición y obtener
oportuna respuesta, el cual es de rango constitucional y desarrollado
actualmente por varios textos legales, como la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia (2022), Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010), Decreto con
rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014).
Sin embargo, hasta tanto el legislador no decida modificarlos han de
permanecer en el ordenamiento jurídico y los funcionarios se encuentran obligados
a cumplir y hacer cumplir so pena de sanciones previstas en distintos
instrumentos jurídicos.
Prueba de esto han sido fallos dictados en la jurisdicción contencioso
administrativa que resultaron infructuosas sus ejecutorias por obras de las
emanadas del Máximo Tribunal, pues aquellas buscaban interpretar el principio
de tutela judicial efectiva, introduciendo la noción que no debe considerarse
como requisito de admisibilidad en lo judicial.
La intención de este régimen recursorio es que la última palabra – en
líneas generales – provenga del máximo jerarca, lo que no siempre ha sido así;
por una parte porque (i) no se ejerció dentro del tiempo fijado por la norma el
correspondiente recurso jerárquico o (ii) no existe el acceso a la autoridad
mayor por obra del procedimiento.
Un ejemplo del segundo caso es en lo inquilinario con la legislación
anterior a la vigente desde el año 2000 cuando se aprobó el Decreto con rango,
valor y fuerza de Ley de Arrendamientos Inmobiliarios, que derogó leyes como la
de Regulación de Alquileres o el Decreto Legislativo sobre Desalojo de
Vivienda.
Tradicionalmente, el recurrente debe – con antelación al ámbito
jurisdiccional judicial agotar la vía administrativa; tanto que la hoy drogada
Ley Orgánica de la Corte Suprema (1976), adicional a la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos (1981, vigente) lo exigen.
En esa ocasión quien manifiesta que le han sido lesionados sus derechos e
intereses por la Administración ventila ante ésta las razones para ello, con
miras a su reparación - cuestión que muchas veces en la práctica diaria - no
sucede de esa forma pues se limitan a confirmar el acto recurrido - obligándose
al ejercicio del recurso de nulidad ante Tribunales si se continúa en esa
aspiración.
Para el caso de lo tributario, si bien forma parte de la jurisdicción
contencioso administrativa, como nos indica la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa (2010) por el interés jurídico tutelado, presenta
diferencias frente al de tipo “ordinario” (expresión pedagógica no de contenido
procesal), ya que la finalidad es la percepción de los recursos tendentes al
sostenimiento de las cargas públicas en el menor tiempo posible; llegado el
caso que no ocurriere, también hay formas para el ajuste de las cantidades
adeudadas por el transcurso del tiempo, al igual que un régimen sancionatorio
que persigue desestimular la comisión de ilícitos.
La mencionada Ley lo hace en estos términos:
“… La jurisdicción especial tributaria forma parte de la jurisdicción contencioso administrativa, su régimen especial es el previsto en el Código Orgánico Tributario”
Al realizar una lectura de la norma transcrita se observa la inclusión de
lo tributario en la jurisdicción contencioso administrativa de forma expresa
para no dejar duda; también exhibe un criterio de especialidad porque lo
califica de “régimen especial” donde se conozcan las controversias que surgen
con ocasión de su aplicación y, por último, remite a un instrumento de rango
legal para que sea mediante los procedimientos y trámites allí previstos cómo
han de ser las relaciones entre los sujetos que conforman la relación jurídico
tributaria.
Esto se hace aún más patente con el cambio constitucional, ya que en la
Carta Magna (CRBV, 1999) se recogieron criterios expuestos a lo largo de los
años, tanto por la doctrina como jurisprudencia; a diferencia de su antecesora
de 1961, donde los conceptos como la tutela efectiva judicial estaban
intrínsecos, se hicieron expresos en la actual.
Obviamente, no es la solución definitiva del asunto, aunque podría
tildarse como un avance o transición.
Hacia los tiempos que corren ya existen antecedentes para considerar que
el agotamiento de la vía administrativa no debe ser impretermitible ante el ejercicio
del recurso de nulidad en Estrados, como son el Decreto con rango, valor y
fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, Código Orgánico Tributario
y la Ley Orgánica de Amparo.
El (DLOAP, 2014) se pronunció desde su versión del año 2001 permite – en
palabras de Manuel Rojas Pérez en trabajo publicado en la Revista de Derecho
Administrativo N° 20, año 2005 – lo que nos dejó en estos términos:
“… La Ley Orgánica de la Administración Pública establece, de una vez por todas, el carácter facultativo del agotamiento de la vía administrativa, permitiéndoles a los ciudadanos al momento de obtener un acto administrativo lesivo a sus derechos e intereses, ejercer a su libre albedrío, bien el cursar la vía administrativa o acudir al sistema contencioso administrativo. Sin embargo, la propia ley estipuló una condición a ese nuevo carácter facultativo del agotamiento de la vía administrativa, cuando en su disposición transitoria séptima, se establece que: “...lo establecido en el numeral 9 del artículo 7 de esa Ley entrará en vigencia cuando se promulgue y entre en vigencia la Ley Orgánica que regule la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual establecerá las normas necesarias para el eficaz y adecuado ejercicio del derecho allí consagrado”. Así, el carácter facultativo del agotamiento de la vía administrativa comenzaría a surtir efectos, solo cuando fuese dictada una nueva Ley Orgánica que regule la organización del sistema contencioso administrativo…”
Ya esto nos brinda el aperitivo del planteamiento porque – como se indicó
– el fin perseguido por el legislador en materia tributaria es distinto a otras
áreas legales, puesto que se persigue la recaudación lo más pronto y sin
dilación para su inserción dentro de los distintos sistemas que alimentan la
rama financiera pública previstos por el Decreto con rango, valor y fuerza de
Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (DLAFSP, 2015)
(tesorería, contabilidad pública, presupuesto, bienes públicos; por ejemplo) de
lo que no puede sustraerse el Municipio, dado que lo rige expresamente sin que
menoscabe su autonomía.
Para algunos no se hace patente la evidencia entre ambos instrumentos
jurídicos (DLOAP, 2014) y el (COT, 2020) por las peculiaridades. Precisamente eso es lo que hay por destacar.
El hecho que la Administración Tributaria sea lo que es no la desmembró
del resto del sector público; el primero tiene por objeto establecer los principios, bases y
lineamientos que rigen la organización y el funcionamiento de la Administración
Pública; entonces, si la segunda forma parte de la primera, debe regirse
tomando en cuenta sus lineamientos, dado que muchos confunden su autonomía con
un desempeño totalmente aislado del sistema.
A la fecha está vigente la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (2010) de donde se extrajo la adscripción dentro del sistema
judicial de los tribunales contenciosos tributarios regionales según
disposición del Tribunal Supremo de Justicia como rector, por cuanto privó el
concepto de descentralizar la ubicación de los órganos de justicia para
hacerles más accesibles a los justiciables.
Retomando lo procesal nos conduce a considerar que se optó por la opcionalidad
en el ejercicio de los recursos, lo que es un avance.
El (COT, 2020), al referirse al Recurso Contencioso Tributario expresa:
“… El
Recurso Contencioso Tributario podrá también ejercerse subsidiariamente al
Recurso Jerárquico en el mismo escrito, en caso que hubiere expresa denegación
total o parcial o denegación tácita de éste.”
“… El recurso podrá interponerse directamente
ante el tribunal competente o por ante un juez
con competencia territorial en el domicilio fiscal del recurrente.
Asimismo podrá interponerse ante la oficina de la Administración Tributaria de
la cual emanó el acto.”
“…
Cumplido el lapso sin que la Administración hubiere emitido la resolución y si
el recurrente ejerció subsidiariamente Recurso Contencioso Tributario, la
Administración deberá enviar al tribunal competente, sin perjuicio de las
sanciones aplicables al funcionario que incurrió en la omisión sin causa
justificada.
La Administración Tributaria se abstendrá de
emitir resolución denegatoria del Recurso Jerárquico, cuando vencido el lapso
establecido en el artículo 281 de este Código, no hubiere pronunciamiento por
parte de ella y el contribuyente hubiere intentado el recurso contencioso
tributario en virtud del silencio administrativo.”
Asimismo, supone que se está ante
una circunstancia condicionante o de presupuesto de admisibilidad para el
acceso al Tribunal y debatir allí.
Quedaría pendiente el
planteamiento del contraste del acto expreso y el silencio administrativo con
lo expuesto.
La respuesta nos la brinda el
(COT, 2020) que fue plasmada párrafos arriba; como en otras materias, el legislador
consideró dejarlo dentro de aquellas que se consideran denegados, una vez
fenecido el tiempo para decidir o, lo que es lo mismo, hay silencio negación; a
partir de allí queda abierta la puerta para la vía recursoria.
Tomando lo aseverado por Luis
Fraga P. en su libro “La defensa del contribuyente”, Ediciones de la Academia
de Ciencias Políticas y Sociales, Serie Estudios N° 130, Editorial Jurídica Venezolana y Asociación
Venezolana de Derecho Tributario, Caracas,
Venezuela, 2021; existe también en el procedimiento administrativo tributario
el silencio administrativo negativo o silencio rechazo, cuyo alcance es
idéntico a la denegación tácita en la vía administrativa ordinaria, es decir,
que la inercia de la Administración en responder produce los efectos de una
respuesta negativa, sin perjuicio de la determinación de responsabilidades por
la conducta asumida por el organismo.
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere dar un vistazo a otros
artículos de mi autoría denominados “De la Organización y Gestión Municipal”,
“Municipio y Servicios Públicos”, “De los Poderes Públicos”, “De la actuación
en juicio para el municipio”, “Medios de Gestión Municipal”, “De las
Competencias Municipales”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la
Hacienda Pública Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “Municipio y
Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Municipio y Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos”, “Municipio y Transparencia”, “El Resguardo
Tributario”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Las Ordenanzas
Municipales”, “Las Contribuciones Municipales, ¿ingresos ordinarios o
extraordinarios?”, “Vigencia de las normas tributarias, ¿60 días siempre?”, “¿Es
legal cobrar tributos nacionales, estadales y municipales a un mismo
contribuyente?”, “Impuesto a las Ganancias Fortuitas e Impuesto sobre Juego y
Apuestas Lícitas, ¿doble imposición?”, “Actividad Hípica e Impuesto sobre
Juegos y Apuestas Lícitas”, “Municipio y Principio de Reserva Legal
Tributaria”, “¿Es lo mismo Repetición que Recuperación de Tributos?”,
“Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”, “¿Se pueden modificar por la
Administración Tributaria o Contribuyentes los elementos que constituyen la
obligación tributaria en lo municipal?”, “¿Es la Contraloría Municipal un
auxiliar de la Administración Tributaria?”, “¿Existe relación entre la
tributación municipal y los derechos humanos?”; entre otros, los cuales
aparecen publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com,
para aumentar la información sobre el
particular.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
