MUNICIPIO Y AYUDAS PÚBLICAS I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Las ayudas públicas forman parte
de la intervención del Estado – en el caso que nos ocupa el Municipio – que se involucra
en el desempeño habitual de la actividad económica de los particulares.
Al respecto, la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) señala como una de las
premisas de acción la posibilidad de dedicarse a la actividad económica de
preferencia sin más limitaciones que las previstas por el ordenamiento
jurídico; reconoce el derecho de propiedad con fines de utilidad pública o
social; la corresponsabilidad entre el sector público y privado en aras del
desarrollo del país, entre otros.
Siguiendo un trabajo de Jesús
Villegas denominado “Las ayudas públicas como alteración a la libre competencia”
publicado en la Revista Electrónica de Derecho Administrativo Nº 21, Caracas,
Venezuela, 2020; aporta que son un medio que ha alcanzado un lugar de
importancia dada su estrecha vinculación con las políticas públicas, gasto
público, libre competencia, intercambio comercial, entre otros.
Es lo que se ha dado en llamar la
Constitución Económica donde se dan a conocer aspectos fundamentales de la
relación entre el Estado y los privados, se definen las líneas gruesas de
la ordenación de la economía, así como los derechos y garantías de estos frente
al ejercicio del poder.
Todo ello en función de su
afectación sobre el comportamiento del mercado
Diversas son las definiciones que
aluden a la Constitución Económica; una de ellas nos la ofrece el profesor Allan
Brewer Carías en una obra de su autoría denominada “La Constitución de 1999”. Derecho
Constitucional Venezolano, Tomo II, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
Venezuela, 2004.
Opina este autor que “… la Constitución Económica
tiene por objeto
establecer los principios
del régimen de las
relaciones económicas y
el papel que,
en las mismas, corresponde a la iniciativa privada y
al propio Estado”.
Este punto lo desarrolló hace unos años en una publicación denominada “Reflexiones
sobre la Constitución Económica”, Revista de Derecho Público N° 43. Editorial
Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1990
Las ayudas públicas
para el Derecho Administrativo queda incluido dentro del tema Actividad de
Fomento.
Para el profesor José Peña Solís
en su “Manual de Derecho Administrativo”, Volumen III, Colección Estudios
Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, Venezuela, 2006; la
caracteriza así:
· Actividad de la
Administración que constituye un título que la habilita para intervenir en el
desempeño cotidiano de los particulares.
· En principio, su
ejercicio excluye la coacción sobre los destinatarios.
· Estimula la esfera
de derecho de los privados, ya que accede a posiciones jurídicas que
anteriormente no detentaba.
· Debe
ser aceptada voluntariamente por los beneficiarios y estar dirigida a incidir
sobre el interés general o público.
Expresa este autor que, a nivel constitucional
desde 1999, tras la declaratoria de Venezuela como Estado Social, lo que
conlleva el compromiso de los poderes públicos y, por ende, sus funcionarios
con el bienestar social, la actividad de fomento se encuentra presente en los
tres niveles territoriales, configurándose como premisa del quehacer público,
lo que les obliga – bien sea en ejecución directa o por vía legislativa – a
utilizarla como uno de los instrumentos para incentivar, estimular o promover
aquellas actividades de los particulares – especialmente en el área económica –
que sean coincidentes con intereses tutelados por la Administración Pública e,
inclusive, servirse de ella para intentar corregir las fallas que presente el
libre mercado.
La doctrina discute si debe o no
ser objeto de control, especialmente en los casos de subvenciones, lo que
implica que no es sujeta a reintegro o devolución, es decir, a fondo perdido,
al igual si ella se trata de una donación, como en materia civil.
Ahora bien, esta última tesis ha
sido abandonada siendo sustituida por elementos que la hagan de utilidad, lo
que amerita contar con la legislación necesaria y no una fuente de despilfarro
o dispersión de recursos que podrían emplearse para la satisfacción de otras
necesidades.
Véase algunas características de
ellas frecuentemente encontradas.
- Es una atribución de carácter patrimonial, lo que
se asocia a entregas de cantidades de dinero, aun cuando también – total o
parcialmente – puedan ser en especie.
- Proviene de una entidad pública, bien sea órgano o
ente.
- No se requiere devolución o reintegro (fondo
perdido) porque no hay exigibilidad por el concedente hacia el
beneficiario.
- Excluye a las entidades públicas como sujetos a
percibirlas, por lo que se dirige solo a particulares.
- En ocasiones, se observa que no existe finalidad,
por lo que debería ser empleada con una – por lo menos - previamente
establecida para otorgarla, pues tiene que estar en consonancia con el
interés público.
- Tiene que estar prevista con cargo al presupuesto,
por aquello de no poder efectuar erogación sin contar con la respectiva
disponibilidad.
- No siempre existe un procedimiento establecido con
antelación.
- Dado que no se concibe exigibilidad, menos aún se
observan sanciones por incumplimiento. Podría establecerse mediante
previsión legal.
Otras formas como las
transferencias, subsidios, aportes, créditos o contribuciones poseen también
sus hechos diferenciadores de la subvención.
Las primeras suelen hacerse entre
entidades públicas, como ocurre con el Ejecutivo Nacional y los municipios ante
la imposibilidad de estos para atender una urgencia; es conocido que el
presupuesto local – muchas veces – no cuenta con los recursos ante un aumento
general de sueldos y salarios de los trabajadores, puesto que los pasivos
laborales se multiplican exponencialmente dado el volumen, pero hay que
cumplirlo de inmediato frente a ellos por ser una norma de obligatorio
acatamiento.
Los subsidios son ayudas que se
entregan con fines benéficos que las entidades públicas aportan de forma
indirecta al administrado porque – a diferencia de las subvenciones – hace
menos onerosa la adquisición de bienes o recibir un servicio, toda vez que se
materializa en cabeza de quien elabora o distribuye aquellos y/o presta los
últimos; otra forma prevista es mediante normativa legal dictada al efecto.
Un ejemplo es la venta de
alimentos y otros productos de primera necesidad a precios muy por debajo de
los que se encuentran en el comercio, bien sea en establecimientos a cargo de
entidades públicas, regulaciones o por convenios con el sector privado.
Cuando se habla de crédito la
distinción es evidente porque hay que restituir la suma otorgada con intereses
– en algunos casos preferenciales – y/o bajo condiciones flexibles que permiten
la realización de la actividad del deudor más favorable que de ordinario. La
banca pública se caracteriza por dar facilidades a los prestatarios en ese sentido.
Algunos municipios cuentan con un instituto de crédito popular donde se
realizan algunas operaciones bancarias, con estas connotaciones.
Desde la perspectiva tributaria,
el legislador – con fines de política pública o fiscal – ha previsto normas en
las que dispensa total o parcialmente el pago del tributo, bien sea porque lo
concede directamente la Administración Tributaria (exoneración) siguiendo los
trámites para ello o por expresa disposición de la ley u ordenanza que lo
contemple (exención).
Al respecto, el Código Orgánico
Tributario (COT, 2020) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010)
son textos legales nacionales que contienen lineamientos.
Puede darse el caso que el
interés público gire en torno a un tratamiento especial para el incentivo de
inversión en una zona, como puede ser industrial, turística o recreativa, por
ejemplo, aunque ello pase por un sacrificio de las finanzas, pero el bien
jurídico tutelado es de más alcance al mediano y/o largo plazo, lo que es
excepcional al principio de generalidad y sostenimiento de cargas públicas; de
allí que debe estar expresamente regulado en texto legal.
He aquí una aplicación de lo
afirmado.
Los municipios podrían establecer
vía ordenanza y otros instrumentos – pero siempre con la participación de
aquélla – para que algún sector económico o contribuyentes se instalen en un
parcelamiento industrial, con miras al fomento del empleo e inversión, lo que
apareja mayor recaudación tributaria, pero concediendo por un tiempo finito la
exoneración a cambio de ciertos comportamientos o actos por parte de aquellos.
Retomando la idea sobre el
control hay que recordar el principio donde no puede haber actividad ajena o
excluida a éste, pues representa la moral pública, lo que equivale a un
mecanismo legítimo de cómo, quién, en qué se invierten los recursos públicos,
puesto que no son ilimitados y nos pertenecen a todos.
Ahora bien, el control –
siguiendo a la Carta Magna (1999) – tiene que hacerse presente en
todos los niveles del Poder Público; aplicándolo al ámbito local, por
ejemplo, aun cuando la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010)
atribuye expresamente la función de control a la Contraloría Municipal -
partiendo de la existencia del Sistema Nacional de Control Fiscal previsto por
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR, 2010) - cuyo
órgano cúpula es la Contraloría General de la República y posee rango
constitucional - es menester indicar que ésta no la realiza
exclusivamente.
Sobre el régimen legal se
aprobaron en Venezuela diversos instrumentos normativos que han permitido y
permiten aun el desempeño en tales actividades; sería muy extenso si se
desciende en específico para cada uno.
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al lector dar un
vistazo a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”,
“Organización Municipal”, “Competencias Municipales”, “¿Puede un Municipio
adquirir bienes vía donación, sucesión o herencia?”, “Las Competencias
Concurrentes”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico
venezolano”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una
ordenanza?”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría
Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública
Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en
su ley del año 2015”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Retención en
el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Gravabilidad de los servicios
profesionales en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento
Permanente”, “Gravabilidad del Impuesto sobre Actividades Económicas en casos
de indemnización”, “El Concejo Municipal”, “Los Concejales”,
“Procedencia o no para Habilitar Legislativamente a un Acalde”, “¿Puede un
Municipio ejercer el Poder Punitivo del Estado en materia tributaria”,
“Municipio y Principio de No confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de
Generalidad Tributaria”, “Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o
no de la Destitución del Alcalde por improbación de la Memoria y Cuenta por el
Concejo Municipal”; “Municipio y Control Interno”, “El Sistema Tributario
Venezolano”, “Espectáculo Hípico e Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”,
“Impuesto sobre Ganancias Fortuitas e Impuesto sobre Juego y Apuestas Lícitas,
¿doble imposición?”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto
sobre Inmuebles Urbanos”, “Municipio y Actividad de Fomento “entre otros que se
encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com
para tener mayor información.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
