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sábado, 12 de marzo de 2022

Municipio y Ayudas Públicas II

 

MUNICIPIO Y AYUDAS PÚBLICAS II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Se decía anteriormente algunas vías cómo se manifiestan esas ayudas públicas; sin embargo, hay que complementar la modalidad para hacerla factible.

Esto ejerce vinculación con las normas sobre participación ciudadana, lo que puede ejercitarse en lo político, económico y social. Tanto la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) como la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) enuncian como medios para su ejercicio:

·        Elección de cargos públicos: Alcaldes, Concejales.

·        Referendo.

·        Consulta popular.

·        Revocatoria de mandato.

·        Iniciativa legislativa, constitucional y constituyente.

·        Cabildo Abierto.

·        Asamblea de Ciudadanos.

·        Instancias de Atención Ciudadana.

·        Autogestión.

·        Cogestión.

·        Presupuesto Participativo.

·        Cooperativas.

·        Cajas de Ahorro.

·        Empresas comunitarias.

Si bien su origen es constitucional, se deja al encargo del legislador nacional la aprobación de las leyes para su desarrollo; es el caso de la (LOPPM, 2010) por ser el marco normativo para todos los procesos en ese nivel territorial.  

Las cooperativas, cajas de ahorro e instancias de atención ciudadana han sido reguladas por sendas leyes nacionales, aunque el Municipio puede emplearlas siguiendo sus lineamientos ante los organismos competentes    

La elección de cargos públicos se rige, además de los textos mencionados, por la legislación electoral, ya que su acceso se obtiene – como lo dice su nombre – por vía comicial, lo cual es competencia nacional.

El resto se utiliza como herramienta de gran utilidad en lo local.

El Legislador Nacional al discutir la (LOPPM, 2010) dejó abiertas las posibilidades para otras formas; ejemplo de ello son las Mesas Técnicas de Agua modalidad prevista por la Ley Orgánica para la Prestación del Servicio de Agua Potable y Saneamiento (2007); también ocurrió algo semejante en materia de servicio eléctrico, donde la legislación creó una semejante a la anterior cuyo nombre son Mesas Técnicas de Energía.

Ambas son frecuentes encontrarlas como comité de trabajo dentro de los consejos comunales, lo que también se traduce en una vía para el ejercicio de la participación, de acuerdo con la Ley Orgánica de los Consejos Comunales (2009).

En este sentido, mediante Ordenanzas se desarrollarán los distintos medios participativos, lo que es una competencia del Concejo Municipal.

Al examinar este instrumento legal se observa que consagra una serie de principios que permitirán   a los órganos parlamentarios locales legislar sobre la materia por medio de los llamados Instrumentos Jurídicos Municipales, destacando en importancia  las Ordenanzas: actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter de ley municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local.

Pueden indicarse los siguientes:

1.- Promover y garantizar la participación de los ciudadanos en la gestión pública y facilitar los medios, formas y procedimientos para que los derechos de participación se materialicen efectivamente con suficiencia y oportunidad.

2.- Los ciudadanos tienen derecho a obtener información general y específica sobre las políticas, planes, decisiones, actuaciones, presupuesto, proyectos y cualesquiera otras del ámbito de la actividad municipal.

3.- Acceder a archivos y registros administrativos en los términos de la legislación nacional aplicable.

4.- Asistencia y apoyo por parte de las autoridades hacia sus comunidades y ciudadanos para la capacitación, formación y educación a los fines de desarrollar y consolidar la cultura de la participación democrática y protagónica en los asuntos públicos, sin más limitaciones que el interés público y la salvaguarda del patrimonio público.

5.- Los ciudadanos pueden organizarse en contralorías sociales con miras a la realización de labores de control sobre la gestión municipal, vinculando – entre otras - a la ciudadanía en la fiscalización y valoración del desempeño.

Con la Ley de los Consejos Locales de Planificación (CLPP, 2015) también nace una herramienta importante para la satisfacción de necesidades comunitarias y, por ende, de la participación ciudadana; se trata del Presupuesto Participativo, el cual podría enmarcar como un medio de cogestión, dado que comparten roles las comunidades organizadas y las autoridades locales.

Se define al Presupuesto Participativo como el resultado de la utilización de los procesos mediante los cuales los ciudadanos del Municipio proponen, deliberan y deciden en la formulación, ejecución y control del presupuesto de inversión anual de la Entidad.

A través de los proyectos a ejecutar mediante la modalidad en cuestión se pueden manifestar los diversos tipos de ayudas públicas reseñados durante estas líneas.

Establecido como ha sido que la participación ciudadana debe estar en las entrañas del nivel local por ser principio cardinal de su actuación, recalcando la profusión de medios y formas para ello, no solamente dentro de la (LOPPM, 2010), sino también en otros  campos específicos como agua, electricidad, entre otros.

Partiendo que los tiempos que corren le imponen al ámbito local retos que no han culminado y otros nuevos que debe atender, la participación ciudadana se enmarca en uno de los que no debe ni puede ni tiene que cesar, porque es el semillero para la construcción y consolidación de una mejor sociedad, independiente de la ideología política que se profese.

Se suele asociar a la participación ciudadana con el desarrollo, lo cual no deja de poseer alguna conjunción porque - en la medida que los ciudadanos se vinculan con los asuntos propios de lo cercano: vecinal, comunitario, su pueblo, ciudad, municipal - se fortalece la calidad de vida.

Como hecho curioso el Municipio tiene que situarse – en su esfera competencial – en espacios más reducidos frente a los correspondientes del nivel nacional – obviamente – porque su radio de acción territorial es así.

Sin embargo, tampoco desconoce que está en un mundo que tiende hacia la globalización, sin dejar de consolidar lo local porque la información, tecnología y otros elementos  que maneja diariamente así se lo enseña a diario; de hecho, tiene que emplearlos para ser exitoso en su gestión. 

Menos aún puede ignorar la existencia de instrumentos de alcance general como los producidos por la Organización de Naciones Unidas (ONU) para el desarrollo sostenible, pudiendo mencionar la Cumbre de Río, donde se originó lo que se conoce como Agenda 21, constituyendo la participación ciudadana un ingrediente que juega un rol de gran importancia.

Entendiendo por desarrollo sostenible, en palabras de Fortunato González Cruz de su obra “Comentarios a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal” dentro del libro “Ley Orgánica del Poder Público Municipal” (ley comentada, varios autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2007;  aquel que garantiza la satisfacción de las necesidades locales del presente sin hipotecar la capacidad de desarrollo de otras áreas de actuación y de las futuras generaciones.

Se alcanza a través de un proceso de trabajo planificado que implica y beneficia a todos

Luego de su análisis aporta una conclusión cuando dice que los municipios deben discutir y aprobar una “Agenda Local 21” a la que define como un instrumento de gestión municipal integral que aplica el criterio de desarrollo sostenible.

Su importancia va a suponer un cambio en la organización y en la prestación de los servicios municipales.

Le impone al nivel local recordar la existencia de la lugarización como tendencia – en palabras de Francisco González Cruz de su obra “Globalización y Lugarización”, Centro Iberoamericano de Estudios Provinciales y Municipales (CIEPROL), Universidad de Los Andes, Mérida, Venezuela, 2000, citado por Fortunato González Cruz (Ob. cit.) – complementaria a la globalización, es el desarrollo de las localidades pero con una fuerte vinculación con lo planetario.

Otra excelente muestra es la Cátedra “Moles Caubet” que tiene su asiento en el Instituto de Derecho Público de la Universidad Central de Venezuela, lo que – con ocasión de los hechos de la pandemia Covid -19 – la Fundación Universitas le brinda apoyo semanalmente con eventos académicos de alta factura.

Dada la naturaleza municipal, era lógico pensar una multiplicidad de competencias, especialmente de las denominadas concurrentes donde lo local no posee protagonismo en exclusivo, sino que comparte papel con otros, pudiendo no ser necesariamente con estructuras centralizadas (órganos), ya que la actividad pública se expresa de diversas maneras y es lo que se va a mencionar seguidamente. 

De una lectura de la (LOPPM, 2010) se encuentra que hay un articulado dedicado a lo que denomina como Medios o Modos de Gestión, donde expresa que los municipios tienen la potestad de elegirlo, administrar, ejercer control y seguimiento; ello lleva hacia la autonomía, puesto que tanto la Carta Magna (1999) como esta Ley la consagran y describen, pudiendo legislar utilizando los denominados Instrumentos jurídicos: ordenanzas, decretos, reglamentos, entre otros.

Los medios de gestión más comunes son:

  • Gestión Directa, es decir, por las dependencias de los órganos (direcciones, departamentos, entre otros).
  •  Constitución de Empresas de Economía Mixta (participación societaria con particulares u otras personas jurídicas estatales con formas de derecho público o privado).
  • Constitución de Empresas de Economía Exclusiva, donde el Municipio ejerce el dominio societario.
  • Creación de entes sin forma empresarial: fundaciones, asociaciones.
  •  Concesiones.
  •  Autorizaciones otorgadas a particulares.

De igual manera existen mecanismos para el control, evaluación y seguimiento del desempeño de los funcionarios a través de esos medios de gestión, como sería – por ejemplo - el caso de los consejos comunales (contraloría social), Concejales (interpelaciones, investigaciones, entre otros) los Consejos Locales de Planificación de Políticas Públicas (CLPP), la Contraloría Municipal, entre otros.

Esto ya la legislación nacional venía dando muestras desde sus primeras versiones donde lo municipal ha tomado y toma referencias para su ejecución; ejemplos son los Decretos con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) y el de la Administración Financiera del Sector Público (2015).

Por otra parte, la (LOPPM, 2010) también contempla las llamadas Entidades Locales, como las Mancomunidades o la Parroquia, con las que puede realizar competencias.

 En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “Organización Municipal”, “Competencias Municipales”, “¿Puede un Municipio adquirir bienes vía donación, sucesión o herencia?”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza?”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Gravabilidad de los servicios profesionales en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Gravabilidad del Impuesto sobre Actividades Económicas en casos de indemnización”,  “El Concejo Municipal”, “Los Concejales”, “Procedencia o no para Habilitar Legislativamente a un Acalde”, “¿Puede un Municipio ejercer el Poder Punitivo del Estado en materia tributaria”, “Municipio y Principio de No confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o no de la Destitución del Alcalde por improbación de la Memoria y Cuenta por el Concejo Municipal”; “Municipio y Control Interno”, “El Sistema Tributario Venezolano”, “Espectáculo Hípico e Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “Impuesto sobre Ganancias Fortuitas e Impuesto sobre Juego y Apuestas Lícitas, ¿doble imposición?”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “Municipio y Actividad de Fomento “entre otros que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.  

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios. 

 

 

 



 

martes, 1 de marzo de 2022

Municipio y Ayudas Públicas I

 

MUNICIPIO Y AYUDAS PÚBLICAS I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Las ayudas públicas forman parte de la intervención del Estado – en el caso que nos ocupa el Municipio – que se involucra en el desempeño habitual de la actividad económica de los particulares.

Al respecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) señala como una de las premisas de acción la posibilidad de dedicarse a la actividad económica de preferencia sin más limitaciones que las previstas por el ordenamiento jurídico; reconoce el derecho de propiedad con fines de utilidad pública o social; la corresponsabilidad entre el sector público y privado en aras del desarrollo del país, entre otros.

Siguiendo un trabajo de Jesús Villegas denominado “Las ayudas públicas como alteración a la libre competencia” publicado en la Revista Electrónica de Derecho Administrativo Nº 21, Caracas, Venezuela, 2020; aporta que son un medio que ha alcanzado un lugar de importancia dada su estrecha vinculación con las políticas públicas, gasto público, libre competencia, intercambio comercial, entre otros.

Es lo que se ha dado en llamar la Constitución Económica donde se dan a conocer aspectos fundamentales de la relación entre el Estado y los privados, se definen las líneas gruesas de la ordenación de la economía, así como los derechos y garantías de estos frente al ejercicio del poder.   

Todo ello en función de su afectación sobre el comportamiento del mercado     

Diversas son las definiciones que aluden a la Constitución Económica; una de ellas nos la ofrece el profesor Allan Brewer Carías en una obra de su autoría denominada  “La Constitución de 1999”. Derecho Constitucional Venezolano, Tomo II, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2004.

Opina este autor que “… la Constitución  Económica  tiene  por  objeto  establecer  los  principios  del régimen  de  las  relaciones  económicas  y  el  papel  que,  en  las  mismas, corresponde a la iniciativa privada y al propio Estado”.

Este punto lo desarrolló hace unos años en una publicación denominada “Reflexiones sobre la Constitución Económica”, Revista de Derecho Público N° 43. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1990

Las ayudas públicas para el Derecho Administrativo queda incluido dentro del tema Actividad de Fomento.

Para el profesor José Peña Solís en su “Manual de Derecho Administrativo”, Volumen III, Colección Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, Venezuela, 2006; la caracteriza así:

· Actividad de la Administración que constituye un título que la habilita para intervenir en el desempeño cotidiano de los particulares.

· En principio, su ejercicio excluye la coacción sobre los destinatarios.

· Estimula la esfera de derecho de los privados, ya que accede a posiciones jurídicas que anteriormente no detentaba.

· Debe ser aceptada voluntariamente por los beneficiarios y estar dirigida a incidir sobre el interés general o público.  

Expresa este autor que, a nivel constitucional desde 1999, tras la declaratoria de Venezuela como Estado Social, lo que conlleva el compromiso de los poderes públicos y, por ende, sus funcionarios con el bienestar social, la actividad de fomento se encuentra presente en los tres niveles territoriales, configurándose como premisa del quehacer público, lo que les obliga – bien sea en ejecución directa o por vía legislativa – a utilizarla como uno de los instrumentos para incentivar, estimular o promover aquellas actividades de los particulares – especialmente en el área económica – que sean coincidentes con intereses tutelados por la Administración Pública e, inclusive, servirse de ella para intentar corregir las fallas que presente el libre mercado.

La doctrina discute si debe o no ser objeto de control, especialmente en los casos de subvenciones, lo que implica que no es sujeta a reintegro o devolución, es decir, a fondo perdido, al igual si ella se trata de una donación, como en materia civil.

Ahora bien, esta última tesis ha sido abandonada siendo sustituida por elementos que la hagan de utilidad, lo que amerita contar con la legislación necesaria y no una fuente de despilfarro o dispersión de recursos que podrían emplearse para la satisfacción de otras necesidades.

Véase algunas características de ellas frecuentemente encontradas.

  • Es una atribución de carácter patrimonial, lo que se asocia a entregas de cantidades de dinero, aun cuando también – total o parcialmente – puedan ser en especie.
  • Proviene de una entidad pública, bien sea órgano o ente.
  • No se requiere devolución o reintegro (fondo perdido) porque no hay exigibilidad por el concedente hacia el beneficiario.
  • Excluye a las entidades públicas como sujetos a percibirlas, por lo que se dirige solo a particulares.
  • En ocasiones, se observa que no existe finalidad, por lo que debería ser empleada con una – por lo menos - previamente establecida para otorgarla, pues tiene que estar en consonancia con el interés público.
  • Tiene que estar prevista con cargo al presupuesto, por aquello de no poder efectuar erogación sin contar con la respectiva disponibilidad.
  • No siempre existe un procedimiento establecido con antelación.
  • Dado que no se concibe exigibilidad, menos aún se observan sanciones por incumplimiento. Podría establecerse mediante previsión legal.

Otras formas como las transferencias, subsidios, aportes, créditos o contribuciones poseen también sus hechos diferenciadores de la subvención.

Las primeras suelen hacerse entre entidades públicas, como ocurre con el Ejecutivo Nacional y los municipios ante la imposibilidad de estos para atender una urgencia; es conocido que el presupuesto local – muchas veces – no cuenta con los recursos ante un aumento general de sueldos y salarios de los trabajadores, puesto que los pasivos laborales se multiplican exponencialmente dado el volumen, pero hay que cumplirlo de inmediato frente a ellos por ser una norma de obligatorio acatamiento. 

Los subsidios son ayudas que se entregan con fines benéficos que las entidades públicas aportan de forma indirecta al administrado porque – a diferencia de las subvenciones – hace menos onerosa la adquisición de bienes o recibir un servicio, toda vez que se materializa en cabeza de quien elabora o distribuye aquellos y/o presta los últimos; otra forma prevista es mediante normativa legal dictada al efecto.

Un ejemplo es la venta de alimentos y otros productos de primera necesidad a precios muy por debajo de los que se encuentran en el comercio, bien sea en establecimientos a cargo de entidades públicas, regulaciones o por convenios con el sector privado.

Cuando se habla de crédito la distinción es evidente porque hay que restituir la suma otorgada con intereses – en algunos casos preferenciales – y/o bajo condiciones flexibles que permiten la realización de la actividad del deudor más favorable que de ordinario. La banca pública se caracteriza por dar facilidades a los prestatarios en ese sentido. Algunos municipios cuentan con un instituto de crédito popular donde se realizan algunas operaciones bancarias, con estas connotaciones. 

Desde la perspectiva tributaria, el legislador – con fines de política pública o fiscal – ha previsto normas en las que dispensa total o parcialmente el pago del tributo, bien sea porque lo concede directamente la Administración Tributaria (exoneración) siguiendo los trámites para ello o por expresa disposición de la ley u ordenanza que lo contemple (exención).

Al respecto, el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) son textos legales nacionales que contienen lineamientos.

Puede darse el caso que el interés público gire en torno a un tratamiento especial para el incentivo de inversión en una zona, como puede ser industrial, turística o recreativa, por ejemplo, aunque ello pase por un sacrificio de las finanzas, pero el bien jurídico tutelado es de más alcance al mediano y/o largo plazo, lo que es excepcional al principio de generalidad y sostenimiento de cargas públicas; de allí que debe estar expresamente regulado en texto legal.

He aquí una aplicación de lo afirmado.

Los municipios podrían establecer vía ordenanza y otros instrumentos – pero siempre con la participación de aquélla – para que algún sector económico o contribuyentes se instalen en un parcelamiento industrial, con miras al fomento del empleo e inversión, lo que apareja mayor recaudación tributaria, pero concediendo por un tiempo finito la exoneración a cambio de ciertos comportamientos o actos por parte de aquellos.

Retomando la idea sobre el control hay que recordar el principio donde no puede haber actividad ajena o excluida a éste, pues representa la moral pública, lo que equivale a un mecanismo legítimo de cómo, quién, en qué se invierten los recursos públicos, puesto que no son ilimitados y nos pertenecen a todos.

Ahora bien, el control – siguiendo a la Carta Magna (1999) – tiene que hacerse  presente en todos los niveles del Poder Público; aplicándolo al ámbito local, por ejemplo, aun cuando la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) atribuye expresamente la función de control a la Contraloría Municipal - partiendo de la existencia del Sistema Nacional de Control Fiscal previsto por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR, 2010) - cuyo órgano cúpula es la Contraloría General de la República y posee rango constitucional  - es menester indicar que ésta no la realiza exclusivamente.

Sobre el régimen legal se aprobaron en Venezuela diversos instrumentos normativos que han permitido y permiten aun el desempeño en tales actividades; sería muy extenso si se desciende en específico para cada uno.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “Organización Municipal”, “Competencias Municipales”, “¿Puede un Municipio adquirir bienes vía donación, sucesión o herencia?”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza?”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Gravabilidad de los servicios profesionales en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Gravabilidad del Impuesto sobre Actividades Económicas en casos de indemnización”,  “El Concejo Municipal”, “Los Concejales”, “Procedencia o no para Habilitar Legislativamente a un Acalde”, “¿Puede un Municipio ejercer el Poder Punitivo del Estado en materia tributaria”, “Municipio y Principio de No confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o no de la Destitución del Alcalde por improbación de la Memoria y Cuenta por el Concejo Municipal”; “Municipio y Control Interno”, “El Sistema Tributario Venezolano”, “Espectáculo Hípico e Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “Impuesto sobre Ganancias Fortuitas e Impuesto sobre Juego y Apuestas Lícitas, ¿doble imposición?”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “Municipio y Actividad de Fomento “entre otros que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.  

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.