ACTIVIDAD HÍPICA E IMPUESTO AL JUEGO Y APUESTAS
LÍCITAS I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Durante una
sesión de clases se planteó que el Impuesto (municipal) al Juego y Apuestas Lícitas
no es aplicable a la actividad desplegada por los hipódromos en Venezuela.
Como era de
esperarse surgieron argumentos que apoyaron la moción del párrafo anterior, al
igual de los antagónicos a esa posición.
Corresponde en
esta oportunidad despejar la incógnita formulada en el aula.
Se entiende por
actividad hípica, de acuerdo con la legislación vigente, todas aquellas
inherentes a la realización del espectáculo hípico para su explotación dentro o
fuera del territorio nacional.
El ordenamiento
tributario venezolano grava los juegos y apuestas lícitas a distintos niveles.
Se inicia haciendo esta aclaración porque no todas las apuestas y juegos están
permitidos por la ley.
Obviamente, por
interpretación, al gravar los “ilegales” se les está dando un manto de legalidad
porque se considerarían en sintonía con las previsiones normativas.
Es distinto
cuando se sanciona porque lo que está
buscando la autoridad es que el infractor no continúe incurriendo en
violación legal y cumpla las exigencias del texto infringido para poder operar
su negocio correctamente.
Un ejemplo lo
aporta la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) cuando en el
Impuesto sobre Actividades Económicas expone sobre su hecho imponible el cual
se causa “…aun cuando dicha actividad se realice sin la previa obtención de
licencia, sin menoscabo de las sanciones que por esta razón sean aplicables…”
Sobre los
hipódromos, si bien se refiere a las carreras de caballos, no solamente está
constituido por ellas, aun cuando es lo más
conocido por el público; también se relaciona con aspectos como la
administración de apuestas que implica elementos a considerar, pudiendo
enunciar la
·
- Venta y pago de boletos.
- Recaudación del dinero producto
de la venta de boletos.
- Comercialización y mercadeo del
juego autorizado.
- Mantenimiento de instalaciones,
entre otros.
Esto se vincula
con lo que se ha dado por llamar como “sistema
mutualista de apuestas hípicas”, cuya definición en el texto legal que lo
regula señala es un conjunto de elementos técnicos y operacionales a través de
los cuales se ofrece al público apostador juegos y apuestas hípicas, dentro o fuera de los hipódromos, así como dentro del
territorio nacional o no, comprendiendo los mecanismos a través de los cuales
las apuestas se totalizan de forma centralizada, con miras a determinar los
dividendos para los apostadores ganadores y otras operaciones.
Se puede decir -
sin temor a equivocarse - que la actividad hípica en Venezuela tiene más de un
siglo de historia; con la construcción de hipódromos a lo largo y ancho del
país se fue consolidando la preferencia
de los aficionados, tanto para quienes acuden a las sedes el día de las
carreras o las siguen por los medios de comunicación.
Adicionalmente,
se desarrollaron paralelamente al espectáculo hípico la creación de revistas,
programas de radio y televisión, formación de jinetes, preparadores,
comentaristas, entre otros.
En fin, ha sido
y es la base para empleos directos e indirectos.
Esto lo ha
aprovechado la tributación para gravar diversas manifestaciones que sirven como
base para sostener gastos públicos, mediante el Impuesto a las Ganancias
Fortuitas (nacional), el Impuesto sobre Juegos y Azar (nacional) y el impuesto
sobre Juego y Apuestas Lícitas (municipal); eso por mencionar las directamente
relacionadas.
Súmese otros
nacionales como el resto de las vertientes del Impuesto sobre la Renta, el
Impuesto al Valor Agregado (IVA), contribuciones al deporte, ciencia y
tecnología, ahorro obligatorio de vivienda, seguridad social, entre otras, donde fueren aplicables.
La Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) establece - como un deber
de toda persona - coadyuvar al sostenimiento de los gastos públicos mediante el
pago de los impuestos, tasas y contribuciones que establezca la ley (ordenanzas
en el caso de los municipios).
Asimismo, hay
tributos locales que resultan exigibles – no por el hecho de ser actividad
hípica sino como naturaleza propia de ellos – siendo el caso de Actividades
Económicas, Inmuebles Urbanos, Vehículos, Espectáculos Públicos, los cuales
poseen sus regulaciones de acuerdo con las ordenanzas respectivas.
Señala la Carta
Fundamental que es competencia del Poder Nacional la legislación (régimen) en
materia de loterías, hipódromos y apuestas en general, correspondiéndole a la
Asamblea Nacional aprobar los textos normativos en referencia.
Por otra parte,
le permite al municipio - dentro del elenco de ingresos propios - gravar la
actividad de juegos y apuestas lícitas. Ello significa que los concejos
municipales pueden aprobar ordenanzas sin que implique interferencias entre
ambos poderes.
Ahora bien, como
quiera que los juegos y apuestas generen enriquecimientos que tienen su origen
en las ganancias fortuitas (alea) al igual que la ejecución de hechos que
subsumen en distintos hechos imponibles, esto conlleva a una coexistencia con
el Poder Nacional, puesto que a éste también le compete gravarlas; tal es el
caso – por ejemplo - del Impuesto sobre la Renta (2015) y la Ley de Impuesto
sobre Juegos y Azar (2007).
Asimismo, el
nivel nacional estableció una estructura para todo lo referente con lo hípico y
es cuando en el año 1958 se creó el Instituto Nacional de Hipódromos (INH) correspondiéndole:
·
- Regular la organización, funcionamiento, administración, explotación de los hipódromos nacionales.
- Contribuir al fomento y mejora de la raza equina.
- Cumplir fines altruistas por propósitos de bien social (asistenciales, benéficos y culturales).
Como quiera que la creación del INH es anterior a la Constitución vigente se podría pensar que el acto constitutivo es inconstitucional o ilegal; ésta da respuesta a ese planteamiento mediante el principio de supremacía constitucional, lo que se observa con la declaratoria de fundamento del ordenamiento jurídico: sometimiento de todas las personas y organismos públicos a aquélla, al igual que – según la Disposición Derogatoria Única de la CRBV – mantendrá su vigencia en todo lo que no la contradiga.
El Instituto
responde a la clasificación de ente por ser un instituto autónomo o público, es
decir, una organización administrativa de carácter descentralizado conforme los
lineamientos del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Pública (2014), como en sus versiones anteriores.
Es un hecho
notorio que el INH desplegó una labor en beneficio de las comunidades por haber
servido de protagonista para profundos cambios positivos: dotación de escuelas,
hospitales, reparación de edificaciones públicas, entre otras.
La política
pública imperante es no permitir la explotación del negocio hípico en
forma directa por particulares, dada que se ha usado como herramienta para la
realización de fines altruistas y solidaridad social, (persistente hoy día) lo
que no significa que estos no participen en él; ejemplo son los selladores
(receptores de apuestas lícitas fuera de las taquillas del hipódromo,
vendedores de formularios, entre otras), quienes funcionan a lo largo y ancho
del país, representando un ingreso a la entidad oficial ya que deben cumplir
una serie de exigencias: inscripción, supervisión, enteramiento de fondos,
entre otras.
Prueba de ello
es que se han concedido actos administrativos que permiten su desempeño sin
violentar la legislación.
Una de las
categorías utilizadas por el Derecho Administrativo para el estudio de la
actividad administrativa es la denominada de fomento que – en palabras del
profesor Eloy Lares Martínez en su conocida obra Manual de Derecho
Administrativo, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela
- se puede definir como la acción desarrollada por la Administración encaminada
a estimular, ayudar y proteger tareas destinadas a favorecer el interés
general.
Suele moverse en
el campo de la economía, cultura, educación y asistencia social.
Allí es donde
encaja el apoyo del sector público hacia la raza equina, lo que canaliza a
través de la actividad hípica también con fines de asistencia social y benéfica.
Ahora bien,
mediante ley habilitante en 1999, el Presidente de la República aprobó el
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley que suprime y liquida al Instituto Nacional
de Hipódromos, mediante una Junta Liquidadora, siempre y cuando no corresponda con
las asignadas a la Superintendencia Nacional de Actividades Hípicas.
Como hecho
curioso, pese a la supresión y liquidación del INH, se ordena garantizar la
continuidad del Espectáculo Hípico.
Para la época de
redacción de estas líneas todavía continúa la actividad y, por ende, el
espectáculo hípico.
Por su parte, el
Impuesto (Municipal) al Juego y Apuestas Lícitas, se vincula con (i) aquel
hecho o circunstancia aleatoria donde media la obtención de una ganancia que
depende de la mayor o menor destreza o agilidad de los jugadores, de sus
combinaciones o, en mayor o menor escala, del azar.
O (ii) la
convención en cuya virtud dos partes, una que afirma y otra que niega un hecho
determinado, se prometen recíprocamente cierta ganancia que obtendrá aquella de
las dos que resulte que tenía razón, una vez comprobado el hecho de que se
trate.
Hay que dejar
bien claro que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) indica
que el tributo se causa al ser pactada
una apuesta en jurisdicción del municipio, así como también pauta que el o los
impuestos a las ganancias son de competencia nacional.
Como medio para
ello se enuncian los billetes, cupones, vales, boletos, cartones, formularios o
instrumentos similares a estos que permitan la participación en rifas, loterías
o sorteos de dinero o de cualquier clase de bien, objeto o valores, organizados
por entidades públicas o privadas.
Se incluyen las
apuestas efectuadas mediante máquinas, monitores, computadoras y demás aparatos
similares.
El sujeto activo
de la relación tributaria es el municipio mientras que, como pasivo, se tiene
al contribuyente que apuesta o juega.
También pueden existir responsables tributarios dentro de la relación
que enmarca a este impuesto.
El profesor
Allan Brewer Carías en su obra “Consideraciones sobre el Régimen Jurídico de
los Juegos y Apuestas”, publicada en la Revista Tachirense de Derecho Nº
02, año 1992, nos aporta una definición
de ambos.
Expresa que el
contrato de juego es aquél por el cual las partes se prometen que una de ellas
obtendrá una ganancia determinada que depende de la mayor o menor destreza o
agilidad de los jugadores, de sus combinaciones o, en mayor o menor escala, del
azar.
Mientras que,
para la apuesta, es una convención en cuya virtud dos partes, una que afirma y
otra que niega un hecho determinado, se prometen recíprocamente cierta ganancia
que obtendrá aquella de las dos que resulte que tenía razón, una vez comprobado
el hecho de que se trate.
Para que el
municipio pueda exigir el tributo en cuestión debe aprobar la respectiva
Ordenanza, es decir, las leyes locales
emanadas de los Concejos Municipales; las define la LOPPM como “…los actos que
sanciona el Concejo Municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos
de interés local…”
Resulta oportuno
recordar que, para poder aprobar un texto normativo en materia impositiva, se
deben cumplir con los principios tributarios constitucionales; por ejemplo, el de que no podrá cobrarse impuesto, tasa, ni
contribución que no estén establecidos en la ley, ni concederse exenciones y
rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos
por las leyes (ordenanzas en el caso municipal).
Esto es lo que
se conoce como Principio de Legalidad Tributaria.
En idéntico
sentido gravitan el Código Orgánico Tributario (2014) y la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal (2010).
Se sugiere dar
lectura a otras publicaciones de este autor denominadas “Los Poderes Públicos”,
“La Hacienda Pública Municipal”, “De las Competencias Municipales”, “Municipio
y Tributación”, “El Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “Municipio e
Impuesto sobre la Renta”, “El Alcalde”, “El Concejo Municipal”, “Potestad
Tributaria vs. Potestad Reguladora”, “Organización Municipal”, “El Resguardo
Tributario”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda
Municipal”, “El Código Orgánico Tributario como norma supletoria en lo
municipal”, “ Las Tasas”, “Las Contribuciones Municipales”, “Instrumentos
Jurídicos Municipales”, “La Administración Tributaria Municipal”, “La actuación
en juicio para el Municipio”, “La Sindicatura Municipal”, “Las Ordenanzas y su
ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio e Impuesto al
Valor Agregado”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Impuesto a las Ganancias
Fortuitas y el Impuesto al Juego y Apuestas Lícitas, ¿Doble imposición?”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Municipio y
Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Potestad Tributaria Sancionatoria
Municipal”, “Procedencia de Repetición de Tributos”, “Municipio e Inmunidad
Fiscal frente a entes públicos”, “Sistema Tributario Venezolano”; que se
encuentran en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com
para tener mayor información.
En otra oportunidad
se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el
país se construye desde sus municipios.
