MUNICIPIO Y ARMONIZACIÓN TRIBUTARIA I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Durante una actividad académica
se planteó la discusión acerca de la posible lesión o no a la autonomía
municipal por la aplicación de la armonización tributaria, lo cual motivó estas
líneas.
Lo primero que debe señalarse es
que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) le
asignó al Poder Nacional la competencia para dictar la legislación tendente a
garantizar la coordinación y armonización de las potestades tributarias de los
municipios.
De allí surgen interrogantes como
la definición y finalidad de la armonización aplicada a los municipios desde el
nivel nacional.
La armonización tributaria actúa
como un mecanismo para la adopción de decisiones tendentes a evitar que se
produzcan por parte de los poderes públicos con potestad tributaria – siendo el
caso de los municipios para efectos de
estas líneas – incurran en doble tributación u otros excesos, con miras a
brindar garantías tanto al sector público como a los contribuyentes sin que
tampoco se pierda o desmejore la autonomía.
Sin importar las modalidades a
utilizar se puede afirmar que debe tener como finalidad una (i) uniformización
de normas, trámites y procedimientos, donde tanto contribuyentes como
administraciones tributarias puedan ejercer sus roles con criterios que
ofrezcan seguridad jurídica, simplificación, entre otros.
(ii) Difusión o promoción para
invertir con condiciones que fomenten el desarrollo y, por ende, riqueza con lo
cual se mejora la calidad de vida de sus ciudadanos.
(iii) Respeto por las normas
constitucionales y legales, ya que con su infracción no favorece un clima de
mutuo respeto, confianza, inversión foránea como interna, donde también se
combata por medios legítimos la evasión y aumento de la recaudación con
eficiencia, lo que conlleva a simplificar
(iv) Adopción de normas que hacen
posible el trato igualitario entre dos o más entidades públicas frente a los contribuyentes
en idéntica situación.
Para escudriñar en el tema hay
que precisar que la autonomía municipal – de acuerdo con la CRBV – comprende
·
- La elección de sus autoridades.
- La gestión de las materias de su competencia.
- La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Por otra parte, continúa el Texto
Fundamental, son de la competencia del municipio el gobierno y administración
de sus intereses y la gestión de las materias asignadas por la Constitución y
la ley, en cuanto concierna con la vida local.
Los municipios tienen como
ingresos tributarios (i) impuestos como
el de
·
- Inmuebles Urbanos.
- · Actividades Económicas, Comercio, Servicios e índole similar.
- · Publicidad y Propaganda Comercial.
- · Vehículos.
- · Espectáculos Públicos.
- · Juegos y Apuestas Lícitas.
- · Territorial Rural o Predios Rurales.
- · Transacciones Inmobiliarias.
(ii) Tasas por el uso de sus
bienes o servicios, tales como inscripciones en registros, certificaciones,
entre otros.
(iii) Contribuciones sobre
plusvalía de las propiedades generadas por cambio de uso o de intensidad de
aprovechamiento con las que se vean favorecidas por los planes de ordenación
urbanística.
Venezuela se define como un
Estado Federal, lo que equivale a señalar la existencia de más de un nivel político
y territorial. El Poder Público se distribuye entre municipal, estadal y
nacional desde una perspectiva territorial.
A su vez, el nacional (República)
se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral, lo que
está concebido como funcional.
Como división político
territorial se divide en estados, el Distrito Capital, las Dependencias
Federales y Territorios Federales. El territorio se organiza en municipios,
constituyendo la unidad primaria, los cuales gozan de autonomía y personalidad
jurídica.
Cuando el Constituyente atribuyó
los distintos tributos a los poderes públicos (nacional, estadal y municipal)
encargó al legislador en cada nivel su desarrollo; por ejemplo, si se observan
el Impuesto sobre el Alcohol y Especies Alcohólicas (nacional); timbres
fiscales (estadal) y el de Actividades Económicas (IMSAE, municipal) conducen a indicar que un ramo del
comercio puede ser gravado por varios sujetos activos dentro de la relación
jurídica tributaria, mediante hechos generadores o imponibles diferentes, lo
que ha dejado sentado la jurisprudencia en instancia y del Tribunal Supremo de
Justicia.
Esto evita la intromisión en las competencias de forma tal que no se
requiere declarar su nulidad.
Ahora bien, con la armonización tributaria se busca frenar la tentación de
aprobar tributos – por ejemplo – con alícuotas que lesionen la capacidad
contributiva de los sujetos pasivos.
Con vista de ello se ha elevado el planteamiento si dictar varias leyes con
características armonizadoras o agotarla en una.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) es una muestra de
la realización de tareas para los ámbitos locales donde no fue necesario
suprimir ni poner en riesgo la autonomía; todo lo contrario, abrió el compás para fomentar la inversión
privada con características de seguridad jurídica, tras la aprobación de normas
que permitan la distribución para exigir el tributo, tal como se expuso en la
sentencia de fecha 04 de marzo de 2004 dictada por el Tribunal Supremo de
Justicia cuando se decidió un recurso de interpretación constitucional
interpuesto por el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia.
Autores como Leonardo Palacios son de la opinión de la necesidad de dictar
una ley que pudiera lograr la armonización de todos los tributos nacionales,
estadales y municipales, inclusive con prelación a legislar sobre los tributos
que deban aprobar los municipios.
Como contrapartida Adriana Vigilanza sostiene que no puede por vía de
legislación nacional suprimir o excluir un tributo de asignación
constitucional, colocando el ejemplo del Impuesto sobre Actividades Económicas
(IMSAE), salvo que se trate de las limitaciones constitucionales de forma
expresa, para el caso de la cría, pesca y actividad forestal, lo que tampoco
está planteado en términos de exclusión, ya que se podrán gravar – siempre que
no se trate de actividad primaria – con una alícuota que no exceda del 1% hasta
tanto mediante ley nacional sobre la materia disponga unas distintas.
Se entiende por actividades de explotación primaria la simple producción de
frutos, productos o bienes que se obtengan de la naturaleza, sin que sean
sometidas a procesos de transformación o industrialización.
Para el caso de las actividades agrícolas se incluyen las de cosechado,
trillado, secado y conservación; en las pecuarias, avícolas y pesca, los
procesos de matanza o beneficio, conservación y almacenamiento. Quedan
excluidos los procesos de elaboración de subproductos, despresado, troceado y
cortes de animales.
Cuando se consideran las actividades forestales comprenden los procesos de
tumba, descortezado, aserrado, secado y almacenamiento.
A título de ejemplo sobre la potestad armonizadora cita cuando se
(i) realiza el pago por concepto de contribución por mejoras o plusvalía de
propiedades por cambios de uso o en la intensidad del aprovechamiento aceptará
como rebaja el pago que corresponda efectuar por concepto del impuesto sobre
inmuebles urbanos.
(ii) En el caso de actividades económicas sometidas al pago de regalías o
gravadas con impuestos a consumos selectivos o sobre actividades económicas
específicas, debidos a otro nivel político territorial, los municipios deberán
reconocer lo pagado por esos conceptos como una deducción de la base imponible
del impuesto sobre actividades económicas, en proporción a los ingresos brutos
atribuibles a la jurisdicción municipal respectiva.
Resulta evidente – para la mencionada autora – que el sistema tributario
municipal debe guardar armonía con la economía nacional y que para ello, si
bien se debe reconocer el derecho de los municipios de fijar sus propios tipos
impositivos, se podrían recibir parámetros de parte de la ley nacional
razonables o que privilegien los ingresos de ese nivel de gobierno sobre los
estados y municipios.
A título de propuesta expresó que – más que fijar alícuotas máximas – debió
establecer factores de conexión territorial que otorgarían derecho de
imposición a un municipio frente a otro, en especial frente al IMSAE.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al lector dar un vistazo a los artículos denominados “Los
Poderes Públicos”, “La Hacienda Municipal”, “La Administración Tributaria
Municipal”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “La
Sindicatura Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la
Hacienda Municipal”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El
Establecimiento Permanente”, “Municipio y Tributación”, “La Autonomía
Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico
venezolano”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Potestad Reguladora vs.
Potestad Tributaria”, “Potestad Sancionatoria Tributaria Municipal”, “El
Resguardo Tributario”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La
Organización Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “El COT como norma
supletoria municipal”, “El Impuesto Municipal sobre Juegos y Apuestas Lícitas”,
“El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuestos sobre Espectáculos Públicos”, “El
Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El
Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Tasas”, “El Impuesto
sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Sistema Tributario venezolano”, “ entre
otros; que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre lo aquí tratado.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
