MUNICIPIO Y LEY PARA LA PROMOCIÓN DEL CICLISMO URBANO
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Tras la aprobación de la Ley
Orgánica para la Ley Orgánica
para la Armonización y Coordinación de las Potestades Tributarias de los
Estados y Municipios LOCAPTEM, (2023), se eleva la consulta, tanto en lo
académico como profesional, por lo que estas líneas son producto de las
respuestas realizadas.
La Asamblea Nacional, durante el período 2021 (segundo semestre) aprobó una ley
denominada Ley para la Promoción del Ciclismo Urbano (LPCU, 2021).
Este instrumento tiene por objeto
promover, incentivar, proteger y regular el ciclismo urbano en todo el
territorio nacional como actividad física que promueve el libre tránsito, la
salud, el deporte, la recreación y la vida activa de las personas, en armonía
con el ambiente y el desarrollo sustentable.
La (LPCU, 2021) declara de
interés público y social las actividades vinculadas con la práctica, promoción,
regulación y organización del ciclismo urbano.
Ya esto revela que es una ley de
alcance nacional desde una perspectiva territorial.
Como puede observar el lector la
materia objeto de regulación se vincula con participación ciudadana, deporte,
recreación, tránsito y circulación urbana, turismo local, mobiliario urbano, sistema
de personas con discapacidad, ambiente, tributación, salud, adultos mayores,
emprendimiento, convivencia ciudadana, ordenación urbanística, entre otros.
Esto se incluye en el listado de las
llamadas Competencias Concurrentes, toda vez que no es del exclusivo manejo de
algún Poder Público; la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010)
las concibe así: son aquellas que el municipio comparte con el poder nacional o
estadal, acompañadas por las llamadas leyes de base y las leyes de desarrollo.
La expresión “leyes de base”
tiene su basamento en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
De una lectura de la norma
respectiva se desprenden los siguientes elementos:
- No posee definición expresa por el Constituyente.
- Corresponde dictarlas al Poder Legislativo Nacional.
- Se relacionan con las Competencias Concurrentes.
- Están vinculadas con la descentralización.
- Da origen a otro tipo de ley a cargo del Poder Estadal, denominadas Leyes de Desarrollo.
- Se encuentran consustanciadas con procesos como la planificación, ordenamiento y programación, para lo cual debe contar con los recursos pertinentes.
- El rol del Poder Nacional es dictar los procesos o pasos elementales.
- Son de contenido limitado.
- Se trata de una relación causa y efecto.
- 1.- Se trata de una relación causa y efecto.
La legislación nacional da cuenta
de este tipo de instrumentos con otros textos que le resultan conexos; ejemplos
son la Ley Orgánica para la Descentralización, Delimitación y Transferencias de
Competencias del Poder Público (2009), la Ley Orgánica del Consejo Federal de
Gobierno (2010), la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), Ley de los
Consejos Legislativos de los Estados (2001)
Esto no significa que los
mencionados instrumentos se trate de leyes de base ni de desarrollo, sino que –
para dictar alguna – se deberá consultarlas porque sus materias objeto de
regulación poseen una temática – desde su perspectiva – dado que los municipios
serán – en definitiva – el ambiente en el cual se materialice su contenido,
pues el territorio de los estados se divide en municipios; además de ser la
unidad primaria de la organización venezolana.
Veamos cómo puede vincularse con
los elementos que regula la (LPCU, 2021) con las áreas que se han mencionado.
Siendo el deporte uno de
los sectores del quehacer público considerado como una competencia concurrente
es menester que el legislador, en los distintos niveles del Poder Público,
lleve a cabo las distribución de las competencias acorde con la posibilidad
real en cada uno para que el contenido de la Ley Orgánica de Deporte, Educación
Física y Actividad Física (LODEFAF, 2011) sea tangible con resultados
específicos.
Desde siempre el municipio ha
manejado la materia deportiva, ya que incorpora dentro de su organización
dependencias que tienen relación directa, bien sea a través de direcciones,
departamentos, servicios, gerencias; tanto en lo central como descentralizado.
Los planes de gobierno local hacen patente la preocupación de la práctica
organizada del deporte, la actividad y educación física.
Otra contribución que hace el
municipio es que – en muchas ordenanzas – exonera o crea incentivos de
inversión en la actividad o rebaja del pago de tributos; ejemplo de ello es en
materia de inmuebles urbanos.
Resulta frecuente encontrarse con
el apoyo que el sector privado le ha dado tradicionalmente al deporte; los
municipios han aprovechado la sensibilidad social de empresarios y comerciantes
para el fomento de la actividad deportiva, especialmente con el patrocinio de
ligas o campeonatos, así como también en el mantenimiento o dotación de
instalaciones.
De hecho, es loable el esfuerzo
que se hace en incorporar a la práctica del deporte a personas con
discapacidad, no solamente por tender la mano hacia quienes más lo requieren,
sino para demostrar que las barreras no son tales cuando se desea salir
adelante.
No debe confundirse la
contribución a que se contrae la (LODEFAF, 2011) con otros tributos, bien sea
nacional, estadal o municipal.
Como un segundo conector está la recreación,
considerado por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV,
1999) como un derecho, conectado estrechamente con lo laboral, dirigido hacia
el desarrollo integral de la personalidad para el mejoramiento de la calidad de
vida.
La Ley Orgánica de Recreación
(2021) define a la recreación como todo proceso que facilita el ejercicio de la
libertad, la expresión, manifestación, actividad física o mental, que mediante
prácticas activas o pasivas, induce al estímulo placentero del intelecto, la
sana diversión, la canalización de los estados de ocio, realizado en forma
individual o colectiva, que redunde en beneficio del buen vivir, la calidad de
vida, la salud, la creatividad, la espiritualidad, el culto de valores y
principios que privilegien la vida y la paz, trascendiendo al ser en su
integralidad.
Dicha Ley crea un Sistema de
Recreación donde participan todos los niveles del Poder Público, por lo que los
estados y municipios en sus presupuestos han de garantizar los recursos para el
fomento, promoción y desarrollo de la recreación.
Esto también aúpa la asociación
para su realización, lo que aprovecha el Municipio para la participación
ciudadana, ya que es principio cardinal del ámbito local.
Para el caso del ciclismo urbano,
tanto el deporte como la recreación van tomados de la mano, lo que permite el
desarrollo de actividades como eventos deportivos, turísticos, espectáculos,
ferias, entre otros.
El tercero es el tránsito y circulación
urbana.
La Ley de Transporte Terrestre
(2008) le asigna al Municipio, en aras del principio general de rango
constitucional de libre tránsito, puesto que el ser humano requiere trasladarse
de un lugar a otro para lograr distintos cometidos; satisfacer necesidades
materiales con el tráfico de mercancías o la búsqueda de mejores condiciones de
vida,
Estos son ejemplos que se
argumentan a la hora de cambiar de lugar.
Para ello, se han creado
distintos medios para efectuar ese ir y venir, siendo el más utilizado el
terrestre, por lo que existen las carreteras, autopistas, calles.
Al Poder Municipal le compete:
- la prestación del servicio de transporte público urbano y el establecimiento de zonas terminales y recorridos urbanos, para el transporte suburbano e interurbanos de pasajeros con origen y destino dentro de los límites de su jurisdicción, bajo las normas de carácter nacional aplicables, así como las condiciones de operación de los servicios de transporte terrestre público y privado en el ámbito local;
- la ingeniería de tránsito para la ordenación de la circulación de vehículos y personas de acuerdo con las normas de carácter nacional;
- autorización de vehículos de tracción de sangre: construcción y mantenimiento de la vialidad urbana;
- servicios conexos;
- destino de las multas con ocasión de las infracciones en materia de tránsito terrestre cuando fueren impuestas por autoridades municipales sobre la materia (policía de circulación);
- control y fiscalización del tránsito según la normativa de carácter nacional y
- las demás que, por su naturaleza, le sean atribuidas.
Como herramienta pedagógica se
puede decir que esas competencias en materia de tránsito se dividen en dos
grandes áreas; la primera, se relaciona con la ordenación e ingeniería del
tránsito y su aplicación la ven los ciudadanos cuando – por ejemplo – se cambia
el sentido de vías (flechado), se instalan semáforos o el permiso para obras en
calles y avenidas. La segunda, referida con la seguridad vial; está relacionado
con los cuerpos de policía municipal habilitados para la prestación de este
servicio, lo cual se comentará más adelante.
Ejemplo de una ordenanza en materia de tránsito y uso de vías
públicas, cabe mencionar el Municipio Sucre del Estado Miranda (Caracas, 2015),
que aprobó un texto normativo con esta denominación, actualizando una serie de aspectos
necesarios para la buena marcha en esta actividad cotidiana.
Quien suscribe conoció de cerca la experiencia por haber sido consultado
para su realización en lo legislativo.
Es oportuno destacar que este municipio recibe alto volumen de movilización
vehicular y peatonal, no solamente de su jurisdicción, sino de buena parte de
la capital y de otros municipios aledaños como lejanos, puesto que allí se
sitúa el llamado Terminal de Oriente “Antonio José de Sucre”.
Por tal motivo, atendiendo a su realidad, se consideró legislar en materia
de transporte y tránsito terrestre local, como del uso de vías públicas.
En primer término, dicha Ordenanza tiene por objeto regular el tránsito
terrestre de vehículos y personas y el uso de las vías públicas en el Municipio.
Como ámbito de aplicación territorial es la totalidad;
funcionalmente, en las vías públicas o privadas de uso público y a los usuarios de
éstas, ya sea como propietario, conductor, ocupantes de vehículos o
peatones, tanto si circulan individualmente como en grupo.
Asimismo, se ejecuta en lo atinente al:
1.- Uso y preservación de las calles o vías
municipales, las áreas y zonas de descanso y de servicio, conexas y afectas a
éstas, calzadas de servicios y a las zonas de parada de estacionamiento de
cualquier clase de vehículo a las travesías.
2.- Los caminos de dominio público; a los terrenos públicos aptos para la circulación.
3.-Los caminos de servicio construidos como elementos auxiliares o
complementarios de las actividades de sus titulares y a los construidos con
finalidades análogas, siempre que estén abiertas al uso público y, en general,
a
4.- Todas las vías públicas y privadas
destinadas al uso público o común, permanente o casual.
5.- Las autoridades municipales administrativas,
para delimitar las áreas de desempeño en lo técnico como de seguridad.
Siendo las bicicletas un vehículo
de tracción de sangre, tomando en cuenta la clasificación nacional de los
vehículos. La definición de este tipo es
todo artefacto o aparato destinado
al transporte de personas o cosas, capaz de circular por las vías públicas o
privadas destinadas al uso público permanente o casual.
Razones como las mencionadas generaron en el legislador local, como en las
autoridades administrativas municipales la motivación para producir un texto
regulatorio del tráfico y uso de las vías.
Aquí hay un elemento novedoso que la (LPCU, 2021) dispone como es la
derogatoria de un artículo de Ley de Transporte Terrestre (2008) relacionado
con las Licencias para Conducir de Primer Grado, es decir, las destinadas a bicicletas.
A continuación se analiza su vinculación con el turismo
local.
Como marco regulatorio se aprobó
el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Turismo (DLOTUR, 2014).
Al igual que otros textos legales
declara como de orden público al turismo, concibiéndose como competencia del
Poder Nacional, siendo de las denominadas concurrentes para los ámbitos
estadales y municipales; establece como órgano rector al Ejecutivo Nacional, a
través del Ministerio del Poder Popular para el Turismo, y un ente ejecutor:
Instituto Nacional de Turismo (INATUR).
Sigue con el modelo de un Sistema
Turístico Nacional, el cual se define como el conjunto de sectores,
instituciones y personas que contribuyen al desarrollo de la actividad
turística. En él comprende a los municipios y sus entes bajo los lineamientos
del órgano rector; los prestadores de servicios turísticos; los turistas; las
instituciones educativas en esa materia; las comunidades organizadas y demás formas
de participación con significación turística.
Desde la perspectiva tributaria
crea una Contribución Fiscal de carácter nacional, cuyo sujeto activo es el
INATUR, gravando la realización de actividades turísticas como hecho imponible,
a los prestadores de servicios turísticos, por lo que queda vedado al municipio
ejercer cargas tributarias más allá de las materias propias: impuesto sobre
actividades económicas, vehículos, inmuebles urbanos, entre otras, previstas
por sus ordenanzas y demás leyes que le asignaren al ámbito local.
Por cuanto está concebida como
una actividad comercial también la gravan con tributos, por ejemplo, como el
Impuesto sobre la Renta, al Valor Agregado, en el ámbito nacional; por los
estados (provincias), timbre fiscal mientras que, a nivel municipal, están el
Impuesto sobre Actividades Económicas, Vehículos, Inmuebles Urbanos, Publicidad
y Propaganda Comercial, Transacciones Inmobiliarias.
Renglones conexos con el turismo
se pueden mencionar Espectáculos Públicos y Alcoholes, los cuales también
poseen tributación que los diferencia.
Al respecto el (DLOTUR, 2014) ha incluido unas políticas públicas que ha
denominado Turismo Social y Turismo como Actividad Comunitaria.
Aquí se puede establecer otro factor de vinculación, ya que se busca con
ellas procurar el acceso al derecho a la recreación, descanso y
aprovechamiento libre a través del turismo, por una parte, y un manejo adecuado
del patrimonio natural y cultural mediante las formas organizadas de
participación donde el municipio puede ejecutar múltiples tareas con los
denominados Medios de Gestión previstos por la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal (LOPPM, 2010), bien sea por concesiones, autogestión, cogestión,
empresas municipales, entre otros.
Sobre esas políticas públicas se aprobó el Decreto con rango, valor
y fuerza de Ley de Fomento al Turismo como actividad comunitaria y social
(DLFTACS, 2014), para su implementación; se
indica que deben estar en sintonía con el Plan Estratégico Nacional y el Plan
Nacional de Recreación. Estas son de obligatorio cumplimiento para los órganos
y entes nacionales, estadales y municipales.
En dicho Plan se encuentran
incluidos los aspectos relacionados con el turismo rural, ecoturismo,
etnoturismo, agroturismo, acuaturismo y turismo urbano; esto es de gran
importancia para el municipio, ya que la realidad local varía de un lugar a
otro, puesto que no solamente el visitante puede encontrar museos, monumentos
históricos o naturales, sino que existen atractivos de diversos tipos que le permitirán
generar mecanismos de participación ciudadana, a través del emprendimiento,
empleos formales, recaudación, urbanismo, medos de gestión, entre otros.
En otra oportunidad se tocarán
aspectos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye
desde sus municipios.
