¿PUEDE UN MUNICIPIO EJERCER EL LLAMADO PODER PUNITIVO
DEL ESTADO EN MATERIA TRIBUTARIA?
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
El Estado, en
cualquiera de sus vertientes, tiene que hacerse sentir cuando – en el ámbito
tributario – los sujetos pasivos no cumplen con las obligaciones establecidas
por el ordenamiento.
En el caso de
los municipios, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV,
1999) le asignó tributos del tipo impuestos, tasas y contribuciones.
Algunos de ellos
deben – para que pueda ejercer su competencia en ese ramo rentístico por
mandato constitucional – esperar por una ley nacional, pero en otros le es
posible directamente.
Ejemplos de lo
primero son el Impuesto a las Transacciones Inmobiliarias y el Impuesto sobre
Predios Rurales; en la actualidad, aquél posee regulación en la ley
(habilitada) sobre registros y notarías públicas (2014).
La doctrina no
está del todo conteste si el impuesto a las tierras ociosas previsto por la Ley
de Tierras y Desarrollo Agrario (2010) es el mismo Impuesto sobre Predios
Rurales.
Quien suscribe
ha escrito al respecto algunas reflexiones.
En el segundo
caso están el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), el Impuesto sobre
Espectáculos Públicos; ambos son de la gama perteneciente al Municipio y no
requiere ningún tipo de limitación más allá de las normas constitucionales,
cuyos principios debe observar el Legislativo Municipal cuando discute y
aprueba ordenanzas.
Retomando la idea
original del título el tratar de responder a la pregunta de estas líneas
conduce – forzosamente – por considerar
conceptos como autonomía, competencia y potestad tributaria.
La autonomía,
aplicada a los Municipios, desde la perspectiva del Derecho Administrativo,
siguiendo al maestro Eloy Lares Martínez en su obra “Manual de Derecho
Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas,
Venezuela; es la aptitud de la entidad de que se trate para darse las normas
jurídicas que rijan su actuación.
El también
maestro Antonio Moles Caubet explica en su publicación “Límites de la Autonomía
Municipal”, dentro de los “Estudios de Derecho Público” (compilado por Oswaldo
Acosta), Ediciones Instituto de Derecho Público de la Facultad de Ciencias Jurídicas
y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela, 1997;
que los autores se centran casi exclusivamente en la normativa, cuando ésta es
una de tantas, por lo que el problema tiene mayores dimensiones.
La CRBV reconoce
el concepto de autonomía municipal,
aun cuando se vive bajo una alta centralización por aquello de las
“peculiaridades”, como la ha mencionado el profesor Allan Brewer Carías; ello pasa
por la
- Elección de sus autoridades
democráticamente.
- Gestionar las materias de su
competencia.
- Creación, recaudación e inversión de sus recursos.
- Dictar el ordenamiento jurídico municipal.
- Organizarse, entre otras.
En el orden
legal, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), reproduciendo
las normas constitucionales, caracteriza a la autonomía como la facultad que
tiene el Municipio para la elección de
sus autoridades; gestionar las materias de su competencia; creación, recaudación e inversión de sus recursos; dictar
el ordenamiento jurídico
municipal; organizarse; entre otras.
Partiendo de la
premisa que el ámbito municipal posee un Poder Ejecutivo, a cargo del Alcalde,
el cual comprende todo lo concerniente con la administración o gobierno municipal; un Poder Legislativo,
llamada también función deliberante,
que corresponde al Concejo Municipal,
integrado por concejales. Ambos tienen
en común que acceden a los cargos por vía de elección popular.
Acerca de la gestión de las materias de su
competencia, la LOPPM trae como fundamento que es competencia de los municipios
el gobierno y administración de los intereses de la vida local, la gestión de
sus actividades y servicios que requiera la comunidad municipal.
Al respecto, cada municipio puede organizar
sus órganos y entes, al igual que normar su funcionamiento; el Concejo
Municipal dictará instrumentos jurídicos que regulen su autonomía funcional y
su ordenamiento interno.
Debe quedar claro que la existencia del
reconocimiento de la autonomía no significa que está aislada del resto del
sector público; es todo lo contrario. No hay que olvidar el Principio de
Cooperación donde todos los órganos del Poder Público deben colaborar entre sí
para la realización de los fines del Estado.
Así lo ha reseñado en varios fallos el
Máximo Tribunal.
Los legisladores locales tienen que cuidarse
para no incurrir en la tentación de una intromisión indebida, porque el
ordenamiento se tomó el trabajo de establecer las competencias previamente por
lo que mal podría el Poder Nacional “apropiarse” de un ramo rentístico local o
viceversa, sin contar que puede activar – además del control jurisdiccional
judicial en sede constitucional o la contencioso administrativa con la
consabida declaratoria de nulidad – el sistema de responsabilidades de los
funcionarios públicos.
Si el Municipio tiene autonomía para
gestionar las materias de su competencia, entre las que se cuentan lo
tributario y financiero, porque también pueden crear, modificar y suprimir los
tributos propios o le sean asignados, en sus casos; cabe plantearse si puede o
no extender los ramos rentísticos que aparecen en la CRBV o la LOPPM.
Ante una interrogante de esta naturaleza la
respuesta ha de ser negativa porque no puede escoger libremente las
manifestaciones de riqueza a gravar, como sería (i) si el Impuesto a las
Actividades Económicas (ISAE) se transformara en un impuesto al consumo o a la
renta, por ejemplo, sin que ocurra una intromisión en la esfera competencial de
otro Poder Público.
También podría ser (ii) que se gravara a las
aeronaves en tierra con el Impuesto sobre Vehículos.
Aquí salta a la palestra el tema de las
competencias residuales en la CRBV.
El derecho del Estado para hacer uso de la potestad
punitiva nace ante la actitud asumida por los sujetos que no cumplen sus
obligaciones – tributarias municipales para el caso que nos ocupa - en los
términos fijados por la norma.
La sanción no debe ser vista como castigo
solamente – que claramente lo es – sino como un mensaje pedagógico al resto de
la comunidad para prevenir contra la conducta irregular, ya que origina un
desequilibrio en la sociedad y persiste la necesidad de restablecer la paz
social.
Siguiendo al profesor Carlos Weffe en su publicación
“El Poder Sancionador de los municipios venezolanos” que aparece en la obra
“Temas de Tributación Municipal”, Ediciones Asociación Venezolana de Derecho
Tributario (AVDT), Caracas, Venezuela, 2005; el poder jurídico es la actuación
del Estado, derivado de su poder de imperio que le permite definir, perseguir y
castigar las conductas que atentan contra un ordenamiento jurídico determinado,
con el fin de asegurar el ordenado funcionamiento de la sociedad dentro de los
parámetros del Estado.
La Potestad
Tributaria Sancionatoria consiste en aplicar por cuenta del Municipio
penalidades tipificadas en la norma legal (Ordenanza o ley, según sus casos),
sobre conductas desplegadas por los sujetos pasivos que riñen con el
ordenamiento jurídico tributario; están a cargo de la Administración
Tributaria.
El tema reviste
diversidad de criterios en cuanto a la diferenciación entre ilícitos penales e
ilícitos administrativos.
La razón de esta
polémica surge a raíz de la supuesta imposibilidad para el municipio de
establecer sanciones en el orden tributario por estar atribuidas – según la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) - al Poder
Nacional por aquello de la legislación “penal”.
Sin embargo, la
misma CRBV establece que el Municipio, en ejercicio de su autonomía, puede
gestionar las materias de su competencia, al igual que crear, recaudar e
invertir sus ingresos; al hacer indagación en aquélla se observa que están
comprendidos el producto de las multas y sanciones por la ejecución de sus
competencias.
Si a esto se une
que al poder legislativo local le compete el ejercicio de la potestad
tributaria normativa de la entidad, lo cual avala la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal (LOPPM, 2010), entonces no cabe duda que puede el municipio
establecer sanciones.
Al respecto, la
LOPPM – en el capítulo referente a la materia tributaria – señala que – el
Municipio - a través de ordenanzas podrá crear, modificar o suprimir los
tributos que le corresponden por disposición constitucional o que les
sean asignados por ley nacional o estadal, pudiendo establecer los supuestos de
exoneración o rebajas de esos tributos.
Continúa el
referido texto legal que las ordenanzas que regulen los tributos municipales
deberán contener – entre otras – el régimen de infracciones y sanciones. Las
multas por estos conceptos no podrán exceder en cuantía a aquellas que
contemple el Código Orgánico Tributario (2014).
Con vista de los
razonamientos expuestos se evidencia que el nivel local puede ejercer – dentro
de las actividades tributarias – las referidas a sanciones e infracciones,
puesto que el Constituyente le reconoce expresamente autonomía y potestad
tributaria, tanto en lo originario como derivado, pues así también lo ha
afirmado repetidamente la doctrina,
incluyendo estos aspectos.
La LOPPM, como
instrumento que desarrolla los postulados constitucionales en relación con el
Poder Público Municipal, instituye una norma como la reseñada para evitar que
los municipios en sus ordenanzas incluyan artículos capaces de violentar los
principios generales de rango constitucional en materia de tributación, lo que
abarca la relativa a sanciones.
Ejemplo: Montos de multas o sanciones por cantidades que,
lejos de lograr el efecto no solamente pedagógico que debe acarrear una
penalización, se arrojaría como resultado la reincidencia o la no captación de
esas sumas, pudiendo llegar a un efecto confiscatorio.
Recuérdese que
la tributación debe propender al impulso a la inversión y la economía.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al
lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “La Asamblea
de Ciudadanos”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar
una Ordenanza?”, “El Cabildo Abierto”,
“La Iniciativa Legislativa en el Municipio”,
“Municipio y Poder Popular”, “Organización y Gestión Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “Las
Competencias Concurrentes”, “Importancia de las Leyes de Base”, “Medios de Gestión”, “Municipio y
Presupuesto”, “Municipio y Planificación”,” “El Consejo Federal de Gobierno”,
“El Fondo de Compensación Interterritorial”, “Municipio y Descentralización
Administrativa”, “Importancia del Control por el Concejo Municipal”, “La
Función de Planificación en el Municipio”, “Municipio y Desconcentración
Administrativa” “La Contraloría Social”, ”Municipio y Servicios Públicos”, “Las
Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Los Servicios
Desconcentrados Municipales”, “El
Alcalde”, “Los Concejales”, “El Presupuesto Participativo”, “Municipio y Leyes
de Base”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Impuesto sobre
Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre
Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “El
Impuesto a las Ganancias Fortuitas y el Impuesto sobre Juegos y Apuestas
Lícitas, ¿Doble Imposición?”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”,
“El Impuesto sobre Vehículos”, “La Administración Tributaria Municipal”, “El
COT como norma supletoria en lo municipal”, “Municipio y Cultura Tributaria”,
“Municipio e Inmunidad Fiscal frente a otras entidades públicas”, ”Los
Impuestos Municipales como base para apuntalar la Federación, Descentralización
y Autonomía”, “Procedencia o no para
destituir un Alcalde por el Concejo Municipal tras la Improbación de la Memoria
y Cuenta”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la
Administración Pública”, “Municipio y
reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio y
reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Gestión Comunitaria”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el
ordenamiento jurídico”, entre otros, que pueden ser encontrados en www.eduardolarasalazarabogadoblogspot.com
para obtener mayor información sobre lo aquí tratado.
No lo olvide, el
país se construye desde sus municipios.
