LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com
La competencia, en palabras de
Enrique Sayagués Lazo en su obra “Tratado de Derecho Administrativo”, Editorial
Martín Bianchi Altuna, Montevideo, Uruguay, 1986; en Derecho Público, puede
definirse como la aptitud de obrar de las personas públicas. Determina los
límites dentro de los cuales han de moverse.
Este concepto – dice el
mencionado autor – desempeña un papel equivalente al de capacidad de las
personas en Derecho Privado.
Cabe destacar que – a diferencia
de los sujetos de Derecho Privado – la capacidad los habilita para
desenvolverse en todo sentido sin más limitaciones que las derivadas de la
legislación. Para las personas de Derecho Público es premisa fundamental de su
actuación so pena de declaratoria de nulidad, bien sea absoluta o relativa,
según los casos, en sede administrativa o judicial.
El profesor Jesús González Pérez
en su obra “Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano”, Editorial Temis,
Colombia, 1985; la define como la capacidad de ejercicio de determinadas
atribuciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido, el conjunto de
facultades y funciones que puede ejercer.
Con vista de estos aportes
doctrinarios se evidencia la vinculación entre la competencia y el Principio de
Legalidad.
Al hablar de competencia resulta
necesario indicar que debe existir con anterioridad un texto de orden legal que
acuerde la asignación de la tarea encomendada; partiendo que nuestra
Constitución establece tres niveles territoriales claramente definidos:
nacional, estadal y municipal; en cada uno de ellos hay materias que le son
propias y otras concurrentes.
El Poder Municipal no escapa de
ello.
Si bien es cierto que el Texto
Fundamental ha señalado la existencia de la autonomía municipal, no lo es menos
que ésta sea absoluta. No se trata de un poder aislado del contexto de normas y
principios de actuación de las personas jurídicas y sus agentes sometidos al
Derecho Público.
Todo lo contrario...
En primer lugar, los municipios
forman parte de la organización territorial y política de Venezuela, lo que
implica la subordinación – como el resto de los poderes públicos - a la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), que es
distinto a una relación de jerarquía.
Una cosa es la coordinación y
otra la jerarquía.
Partiendo de los lineamientos
constitucionales, se asignan competencias de diversa índole; pueden ser propias
de algún nivel, como el caso de las relaciones internacionales que le corresponden
al Poder Nacional, o el servicio de cementerios en lo municipal.
Otras son de tipo concurrente,
pudiendo ejemplificarse con el deporte, turismo, ambiente, vivienda, salud,
educación, atención a personas con discapacidad, adultos mayores, infancia, entre
otras, en las que comparten roles debidamente diferenciado con lo cual se evita
la intromisión o invasión entre unos y otros.
El Poder Municipal, aun cuando se
encuentra en la base primaria de la organización, representa un porcentaje
importante tanto en una como en otra.
Al leer la Constitución de 1999,
pareciera existir una contradicción al dar un vistazo por los artículos que
regulan las competencias de la República, estados y municipios, cuando repite materias en cada nivel
territorial del poder público; ejemplo de ello lo constituyen la salud,
vivienda, agua, policía, turismo, entre otras.
Sin embargo, ello no es así
puesto que la misma Carta Fundamental expresa – por ejemplo – que compete al
Poder Nacional el régimen de determinada materia, como sucede en administración
de riesgos y emergencias, telecomunicaciones, fuerza armada nacional, comercio
exterior, tierras baldías, metrología y control de calidad, sistemas de
seguridad social, navegación, transporte aéreo, terrestre, correos, servicios públicos
domiciliarios (agua, electricidad, por ejemplo), entre otras.
Ello significa que, en los
asuntos mencionados, no podría el poder local dictar normas que regulen asuntos privativos de funcionamiento.
Véase con estos ejemplos:
1.- Sobre la Fuerza Armada Nacional, para el
ascenso de un efectivo.
2.- El modelo de las placas
identificadoras de los vehículos, en materia de matriculación de vehículos.
3.- Las pensiones para la
contingencia de vejez basadas en otra edad o número de cotizaciones acreditadas
a un trabajador dentro del sistema de seguridad social.
Lo que tampoco quiere decir que
un órgano nacional – más allá de la aprobación de la ley respectiva en la
concurrencia sin apartarse de lo previsto por el Texto Fundamental – que la organización municipal sea distinta a
lo consagrado por la Constitución y la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, donde la administración del municipio no esté a cargo del alcalde o
la función de legislación y control sobre los órganos y entes municipales se le
arrebate al concejo municipal, por ejemplo.
Deben someter su actuación, en
muchos casos, a lineamientos de índole nacional, producto de lo dispuesto tanto
por la Carta Magna como de la legislación; sobre esto ya se ha pronunciado el Tribunal
Supremo de Justicia en sentencias emanadas de sus Salas Constitucional y
Político-Administrativa. Esto en funciones de coordinación administrativa y no
como jerarquía, pues son conceptos diferentes.
Aquí se dan cita temas como la
potestad reguladora, es decir, la asignación desde la CRBV para dictar las
normas que organizan o cómo ha de ser el régimen sobre determinada materia; la
potestad tributaria, la sancionatoria, entre otros.
Los municipios en Venezuela gozan
de autonomía, lo cual comprende la gestión de las materias de su competencia;
creación, recaudación e inversión de sus ingresos, así como la elección de sus
autoridades.
Ejemplo de ello es en el ámbito
tributario, donde los municipios tienen la llamada potestad tributaria
originaria, es decir, la Constitución ha señalado cuáles son esos tributos
propios de la vida local, estadal y nacional.
El manejo de esos tributos abarca
su creación, modificación, supresión, administración y control; dependerá de lo
que establezcan las respectivas ordenanzas dictadas por los concejos
municipales mientras que, en los restantes, se hará a través de leyes aprobadas
por el consejo legislativo estadal y la Asamblea Nacional, respectivamente.
Es en las materias donde no hay concurrencia con los poderes
nacional o estadal, que el Municipio lleva a cabo su tarea con total autonomía.
El Máximo Tribunal en sentencia
Nº 1090 del 11 de mayo de 2000, Sala Político Administrativa expresó que:
“...la competencia de los municipios es
residual; todo aquello que no sea competencia del poder nacional, propiamente
dicho, será competencia de los municipios.
Y, por cuanto
las materias referentes a la vida local no se encuentran reservadas al poder
nacional, es lógico pensar que es materia de la competencia municipal...”
Cabe preguntarse, ¿cuáles son las competencias propias y las
concurrentes?
La respuesta no puede hacerse en
una sola línea, ya que requiere examinar varios textos normativos, comenzando
por la Constitución, la cual distribuye a lo largo de su articulado materias
donde opera la concurrencia, que es lo más extenso.
Esto es una de las aplicaciones
de la potestad reguladora porque permite llevar a cabo la concurrencia de
manera coordinada; en idéntico sentido, la tributaria como las otras
mencionadas.
La legislación nacional,
ejecutando los principios constitucionales, también ha hecho aportes
significativos; ejemplos se encuentran en la Ley Orgánica de Salud (1998), la
Ley Orgánica de Educación (2009), la Ley Orgánica del Ambiente (2006), Ley Orgánica para la Prestación de los
Servicios de Agua Potable y Saneamiento (2007), Ley Orgánica para la Ordenación
Urbanística (1987), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de
Turismo (2014), Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes
(2015), entre otras; en ellas se distribuyen las materias para cada nivel del
poder público.
No todas las soluciones se
encuentran en leyes orgánicas. También las hay en otro tipo de leyes, como
ocurre en la Ley de Gestión Integral de la Basura (2010), Ley de Transporte
Terrestre (2008), Ley de Geografía,
Cartografía y Catastro Nacional (2000), Ley de Bosques (2013), Ley de Aguas
(2007), Ley para la Protección para la Fauna Doméstica, Libre y en
Cautiverio (2009), Ley para las Personas con Discapacidad (2006), Ley de
Servicios Sociales (adultos mayores) (2005), entre otras.
Es importante señalar que, tanto
en la CRBV como en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), existe
una norma que expresa las competencias municipales; sin embargo, en ésta las
menciona como propias, lo cual pareciera contradecir lo expuesto por otros
textos normativos como los mencionados, para luego indicar la existencia de los
tipos de competencias: propias, delegadas, concurrentes y descentralizadas.
Al respecto, el Municipio se
vincula con la administración y gestión en cuanto concierna con la vida local, la
gestión de las materias que le asignen el texto constitucional como la
legislación nacional y estadal, en especial:
- La ordenación y promoción del desarrollo económico y social.
- La dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios.
- La aplicación de la política referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de conformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia (Decreto con rango y fuerza de Ley de Arrendamientos Inmobiliarios, vigente desde el año 2000 y las modificaciones posteriores a éste con el resto de leyes aprobadas a partir del año 2011).
- La promoción de la participación y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida en las siguientes áreas:
1.- Ordenación territorial y
urbanística; patrimonio histórico; vivienda de interés social; turismo local;
parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreación;
arquitectura civil, nomenclatura y ornato público.
2.- Vialidad urbana; circulación
y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales;
servicios de transporte público urbano de pasajeros.
3.- Espectáculos públicos y
publicidad comercial.
4.- Protección del ambiente y
cooperación con el saneamiento ambiental; aseo urbano y domiciliario,
comprendidos los servicios de limpieza, de recolección y tratamiento de
residuos y protección civil.
5.- Salubridad y atención
primaria en salud, servicios de protección a la primera y segunda infancia, a
la adolescencia y a la tercera edad; educación preescolar, servicios de
integración familiar del discapacitado al desarrollo comunitario, actividades e
instalaciones culturales y deportivas. Servicios de prevención y protección,
vigilancia y control de bienes y las actividades relativas con las materias de
la competencia municipal.
6.- Servicios de agua potable,
electricidad y gas doméstico, alcantarillado, canalización y disposición de
aguas servidas, cementerios y servicios funerarios.
7.- Justicia de paz, prevención y
protección vecinal y servicios de policía municipal, conforme la legislación
nacional aplicable.
La idea no es que se genere en el lector la existencia de
una aparente ni evidente contradicción.
Para continuar con la respuesta a
la interrogante supra la LOPPM no define lo que son las competencias propias,
como sí lo establece con las concurrentes; de todas formas la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha interpretado que las
materias propias son aquellas concernientes a los intereses de la vida local,
constituyendo lo que se denomina de Derecho como concepto jurídico
indeterminado, pues todo – de alguna manera – tiene relación con la vida local.
Las competencias concurrentes son
aquellas que el municipio comparte con el poder nacional o estadal, acompañadas
por las llamadas leyes de base y las leyes de desarrollo Ejemplos de aquéllas
lo constituyen las materias no propias de la vida local enumeradas.
Las competencias descentralizadas
son las que el poder nacional o estadal pueden transferir mediante acto
legislativo al ámbito local para su gestión por éste.
Aquí el Texto Constitucional
juega un papel preponderante, pues indica las bases para estos procesos; la
legislación nacional ya produjo sobre la materia, aun cuando puedan generar señales
confusas: la Ley Orgánica para la Descentralización, delimitación y
transferencias de competencias del Poder Público (2009), la Ley Orgánica del
Consejo Federal de Gobierno (2010), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley
Orgánica de Gestión Comunitaria (2014).
Las competencias delegadas son
aquellas que el poder nacional o estadal pueden transferir mediante acto
delegatorio al ámbito local para su gestión por éste. En éstas hay que hacer
mención obligada al Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Pública (2014) que es de carácter nacional y regula los procesos
organizativos del Poder Nacional en forma directa para el Ejecutivo Nacional y
supletoria para el resto de los componentes nacionales.
Se sugiere dar lectura a otras
publicaciones de quien suscribe denominadas “¿Es constitucional o no el
artículo 231 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal?”, “Los Poderes
Públicos”, “Municipio y otras Entidades Locales”, “De La Hacienda Municipal”,
“La Administración Tributaria Municipal”, “Privilegios y Prerrogativas del
Municipio”, “Medios de Gestión Municipal”, “Medios de Participación Ciudadana”,
“La Asamblea de Ciudadanos”, “El Cabildo Abierto”, ¿Ilegales las Asociaciones
de Vecinos?”, “Municipio, Transporte y Tránsito Terrestre”, “Las Ordenanzas y
su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “La Ordenanza de
Transporte Terrestre y uso de las vías públicas”, “La Ordenanza de Gestión
Ambiental”, “El Área Metropolitana de Caracas”, “El Cabildo Metropolitano de Caracas”,
“El Distrito Capital”, “Municipio, Obras y Vías Públicas”, “Municipio, Parques
y Plazas”, “Municipio y el servicio de Policía”, “La Policía Administrativa”,
“Municipio y Salud”, “Municipio y Servicios Sociales (Adultos Mayores)”,
“Municipio y Sistema de Discapacidad”, “Municipio y Vivienda”, “Municipio y
Urbanismo”, “Municipio y Sistema Económico Comunal”, “Municipio y
Participación”, “Municipio y servicio de agua potable”, “Municipio y Ambiente”,
“Los Servicios de Alcantarillado, Canalización y Disposición de Aguas
Servidas”, “Los Espacios Públicos”, “Las mancomunidades municipales”, “El
Alumbrado Público”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “Los CLPP y su ley del año
2015”, “El Concejo Municipal”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de
Compensación Interterritorial”, “El Situado Municipal”, “El COT como norma
supletoria en lo municipal”, “El Municipio Indígena”, “El Mobiliario Urbano”,
“Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Planificación”, “Instrumentos Jurídicos
Municipales”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com
para tener mayor información, así como para seguirlo.
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.
