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domingo, 23 de abril de 2017

Municipio y Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos II

MUNICIPIO Y LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

Se indica en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981) que se aplica en los municipios de manera supletoria.

Esto se debe porque la Constitución de la República le confiere autonomía al Poder Municipal; en efecto, de su texto se desprende claramente que goza de ella cuando refiere en la Exposición de Motivos así:

“Se inicia con una norma de caracterización del Municipio, en la cual se incluye el reconocimiento expreso de la autonomía municipal con la definición del contenido mínimo que corresponde con esa cualidad esencial, así como la garantía jurisdiccional…”.

Continúa señalando también que remite al legislador nacional el encargo de dictar la o las leyes para desarrollar los principios constitucionales sobre los municipios y demás entidades locales, abarcando no solamente la organización, sino dotándole de competencias, potestad tributaria, entre otras. La legislación establecerá regímenes diferentes para su organización, gobierno y administración.

Por excelencia esa ley es la Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010). Si bien no los define, aunque los incluye dentro de los llamados medios de gestión, la legislación reconoce que pueden ser creados, modificados o suprimidos en el ámbito local.

En razón de esa autonomía de origen constitucional debe respetarse el hecho de la aplicación de la LOPA no puede ser directo; corresponde a la norma de la Carta Magna indicar cuál está inserta o no en este tipo de situación.

Hacerlo de manera diferente no sería cónsono con el principio de estado federal que pregona el Texto Fundamental.

Sin embargo, como se dejó sentado en la anterior entrega, las bondades de un instrumento legislativo - como el que se trata en esta oportunidad - le favorecen al ámbito local, ejemplos son el derecho a elevar peticiones y obtener oportuna respuesta o el derecho a la defensa, por citar algunos.

Este asunto lo han resuelto muchos municipios aprobando una ordenanza sobre esta materia.

Otro de los aspectos que debe analizarse es el de a quién dentro de la rama municipal resulta aplicable, bien sea supletoriamente por vía de la ley nacional o mediante ordenanza.

La LOPA no despeja la incógnita porque cuando habla de administración central y descentralizada, no distingue los diferentes tipos de ésta.

En efecto, siguiendo al Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), se observa que existen estructuras administrativas de carácter central, las que denomina como órganos y unas del tipo descentralizado a los que llama entes.  

Las misiones no son materia que el municipio se ocupe por ser de naturaleza nacional, además de poseer un decreto con rango, valor y fuerza de ley que las regula.

Si bien la LOPPM no los define, aunque los incluye dentro de los llamados medios de gestión, la legislación reconoce que pueden ser creados, modificados o suprimidos en el ámbito local.

Los órganos son organizaciones a las que se le atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos o cuya actuación tenga carácter regulatorio; ejemplos de ello son las alcaldías y los concejos municipales.

Los entes poseen personalidad jurídica – lógicamente distinta a la del municipio – las cuales se encuentran sujetas al control, evaluación y seguimiento de sus actuaciones por parte de los órganos rectores, de adscripción y de la Comisión Central de Planificación.   

Pueden ser de varios tipos; los hay con régimen predominante de Derecho Público, siendo ejemplo los institutos públicos o autónomos, cuya creación debe hacerse mediante acto legislativo (ordenanzas).

También los hay con régimen predominante de Derecho Privado. Aquí se hace una distinción entre los llamados entes empresariales y no empresariales, pudiendo señalarse como ejemplo a las empresas del municipio y fundaciones municipales, respectivamente.

Para el caso de los entes – tanto empresariales como no empresariales – se requiere la redacción del acta constitutiva y estatutos sociales, como ocurre en materia de fundaciones y sociedades mercantiles en los ámbitos del Derecho Civil y Comercial ordinario, al igual que un decreto emanado del alcalde publicado en la Gaceta Oficial Municipal. 

El DLOAP al regular la legislación aplicable a los entes con formas de derecho privado, hace mención expresa – para los no empresariales – que se regirán por el Código Civil Venezolano (1982) mientras que, para los de tipo empresarial, toma como marco al Código de Comercio Venezolano (1955).

Otros textos normativos que vienen en auxilio de estos principios son la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002), la cual no se aplica a los servidores públicos que se desempeñan en entes con forma empresarial y no empresarial. También está la Ley Orgánica del Trabajo, que es la que regula las relaciones de contenido laboral y es por la que se rigen los que se desempeñan en estos tipos de entes.

Distinto es el asunto cuando se está al frente de un ente con forma de Derecho Público; el DLOAP y la LOPPM expresan que los institutos autónomos o públicos son personas jurídicas creados por ordenanza, dotados de patrimonio propio, con las competencias determinadas por ésta.

La iniciativa – según la LOPPM – corresponde al alcalde.

Siguiendo la obra de Juan Garrido Rovira “Temas sobre la administración descentralizada en Venezuela”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984; su origen se remonta a la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional del año 1928 con similares características a las actuales.

Se concibió la concepción de introducir dos formas de jurídico-públicas de organización de la actividad administrativa descentralizada: institutos oficiales autónomos y los establecimientos oficiales autónomos, con finalidad aquél eminentemente social y los últimos del tipo comercio-industrial.         

También hace referencia a los distintos Códigos Civiles con la voz “establecimiento” para referirse a entidades ya fundadas cuya actividad resultaba particularmente importante a determinados efectos jurídicos.

Como diría Juan Garrido Rovira en su obra mencionada la tendencia sobre los institutos autónomos es de sustraerles competencias de tipo comercial, pasando éstas a las Empresas del Estado o empresas públicas.

En idéntico sentido opina Jean Rivero en su libro “Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela 1984.

Este autor sostiene que la ausencia de un régimen legislativo del establecimiento público permitía introducir todas las adaptaciones para su actividad.

Sin embargo, en Venezuela se supera esta situación con la aprobación del DLOAP, el cual regula aspectos atinentes a la organización de la administración, tanto en lo central como descentralizado, teniendo como antecedente la Ley Orgánica de la Administración Central.

La doctrina ha debatido acerca de la conveniencia o no de los institutos en la actividad pública.

Eloy Lares Martínez en su célebre “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela;  señala que la corriente que los favorece expresa que su creación obedece a razones de diversa índole. Lo financiero, industrial y comercial no podrían estar a cargo de órganos, los cuales están desprovistos de personalidad y patrimonio propio porque los bienes afectados a esos estos, estarían sujetos al régimen legal de hacienda pública, en especial las recaudaciones y erogaciones de fondos, lo que resulta incompatible con la realización de aquellos cometidos.

En cuanto a la personalidad jurídica de los institutos autónomos, es una de sus características esenciales, toda vez que son sujetos de derechos, lo que significa que pueden ejercer derechos y contraer obligaciones, tanto que pueden actuar en procesos judiciales.

Para Jesús Caballero Ortiz en su obra “Los Institutos Autónomos”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984; a juicio de Garrido Rovira lo importante no es la autonomía presupuestaria, sino la personalidad jurídica, porque aquél es del criterio la descentralización funcional no constituye un principio jurídico de la organización administrativa.  

Falta determinar un elemento de discusión acerca de los procedimientos aplicables en sede municipal por parte de un texto normativo como la LOPA partiendo de las motivaciones precedentes.

Aquí lo esencial es la especialidad frente a la generalidad como se menciona en el instrumento nacional en aquello que constituya la especialidad.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “De la Organización y Gestión Municipal”, “Municipio y Servicios Públicos”, “De los Poderes Públicos”, “De la actuación en juicio para el municipio”, “Medios de Gestión Municipal”, “De las Competencias Municipales”, “El Área Metropolitana de Caracas”, “El Cabildo Metropolitano de Caracas”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Simplificación de Trámites Administrativos”, “Municipio y Ley de Infogobierno”, “Institutos Públicos o Autónomos Municipales”, “¿Ilegales las Asociaciones de Vecinos?”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Registros Públicos y Notariado”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “La Autonomía Municipal”, “Los CLPP y la ley del año 2015”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”, “Municipio y Economía Informal”, “Municipio y Marca Territorial”, entre otros; los cuales aparecen publicados en  www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com, para aumentar la información sobre el particular.

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.