MUNICIPIO Y LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Se indica en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981) que se aplica en los municipios de
manera supletoria.
Esto se debe porque la
Constitución de la República le confiere autonomía al Poder Municipal; en
efecto, de su texto se desprende claramente que goza de ella cuando refiere en
la Exposición de Motivos así:
“Se inicia con una norma de
caracterización del Municipio, en la cual se incluye el reconocimiento expreso
de la autonomía municipal con la definición del contenido mínimo que
corresponde con esa cualidad esencial, así como la garantía jurisdiccional…”.
Continúa señalando también que
remite al legislador nacional el encargo de dictar la o las leyes para
desarrollar los principios constitucionales sobre los municipios y demás
entidades locales, abarcando no solamente la organización, sino dotándole de
competencias, potestad tributaria, entre otras. La legislación establecerá
regímenes diferentes para su organización, gobierno y administración.
Por excelencia esa ley es la
Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010). Si bien no los define, aunque los incluye dentro de los
llamados medios de gestión, la legislación reconoce que pueden ser creados,
modificados o suprimidos en el ámbito local.
En razón de esa autonomía de
origen constitucional debe respetarse el hecho de la aplicación de la LOPA no
puede ser directo; corresponde a la norma de la Carta Magna indicar cuál está
inserta o no en este tipo de situación.
Hacerlo de manera diferente no
sería cónsono con el principio de estado federal que pregona el Texto Fundamental.
Sin embargo, como se dejó sentado
en la anterior entrega, las bondades de un instrumento legislativo - como el
que se trata en esta oportunidad - le favorecen al ámbito local, ejemplos son el
derecho a elevar peticiones y obtener oportuna respuesta o el derecho a la
defensa, por citar algunos.
Este asunto lo han resuelto
muchos municipios aprobando una ordenanza sobre esta materia.
Otro de los aspectos que debe analizarse
es el de a quién dentro de la rama municipal resulta aplicable, bien sea
supletoriamente por vía de la ley nacional o mediante ordenanza.
La LOPA no despeja la incógnita porque
cuando habla de administración central y descentralizada, no distingue los
diferentes tipos de ésta.
En efecto, siguiendo al Decreto
con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014),
se observa que existen estructuras administrativas de carácter central, las que
denomina como órganos y unas del tipo descentralizado a los que llama entes.
Las misiones no son materia que el municipio se ocupe por ser de naturaleza
nacional, además de poseer un decreto con rango, valor y fuerza de ley que las
regula.
Si bien la LOPPM no los define, aunque los incluye dentro de los llamados
medios de gestión, la legislación reconoce que pueden ser creados, modificados
o suprimidos en el ámbito local.
Los órganos son organizaciones a
las que se le atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos o cuya actuación
tenga carácter regulatorio; ejemplos de ello son las alcaldías y los concejos
municipales.
Los entes poseen personalidad jurídica – lógicamente distinta a la del
municipio – las cuales se encuentran sujetas al control, evaluación y
seguimiento de sus actuaciones por parte de los órganos rectores, de
adscripción y de la Comisión Central de Planificación.
Pueden ser de varios tipos; los hay con régimen predominante de Derecho
Público, siendo ejemplo los institutos públicos o autónomos, cuya creación debe
hacerse mediante acto legislativo (ordenanzas).
También los hay con régimen predominante de Derecho Privado. Aquí se hace
una distinción entre los llamados entes empresariales y no empresariales,
pudiendo señalarse como ejemplo a las empresas del municipio y fundaciones
municipales, respectivamente.
Para el caso de los entes – tanto empresariales como no empresariales – se
requiere la redacción del acta constitutiva y estatutos sociales, como ocurre
en materia de fundaciones y sociedades mercantiles en los ámbitos del Derecho
Civil y Comercial ordinario, al igual que un decreto emanado del alcalde
publicado en la Gaceta Oficial Municipal.
El DLOAP al regular la legislación aplicable a los entes con formas de
derecho privado, hace mención expresa – para los no empresariales – que se
regirán por el Código Civil Venezolano (1982) mientras que, para los de tipo
empresarial, toma como marco al Código de Comercio Venezolano (1955).
Otros textos normativos que vienen en auxilio de estos principios son la
Ley del Estatuto de la Función Pública (2002), la cual no se aplica a los
servidores públicos que se desempeñan en entes con forma empresarial y no
empresarial. También está la Ley Orgánica del Trabajo, que es la que regula las
relaciones de contenido laboral y es por la que se rigen los que se desempeñan
en estos tipos de entes.
Distinto es el asunto cuando se está al frente de un ente con forma de
Derecho Público; el DLOAP y la LOPPM expresan que los institutos autónomos o
públicos son personas jurídicas creados por ordenanza, dotados de patrimonio
propio, con las competencias determinadas por ésta.
La iniciativa – según la LOPPM – corresponde al alcalde.
Siguiendo la obra de Juan Garrido Rovira “Temas sobre la administración
descentralizada en Venezuela”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984; su
origen se remonta a la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional del año 1928 con
similares características a las actuales.
Se concibió la concepción de introducir dos formas de jurídico-públicas de
organización de la actividad administrativa descentralizada: institutos
oficiales autónomos y los establecimientos oficiales autónomos, con finalidad
aquél eminentemente social y los últimos del tipo comercio-industrial.
También hace referencia a los distintos Códigos Civiles con la voz
“establecimiento” para referirse a entidades ya fundadas cuya actividad
resultaba particularmente importante a determinados efectos jurídicos.
Como diría Juan Garrido Rovira en
su obra mencionada la tendencia sobre los institutos autónomos es de
sustraerles competencias de tipo comercial, pasando éstas a las Empresas del
Estado o empresas públicas.
En idéntico sentido opina Jean
Rivero en su libro “Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de
Venezuela, Caracas, Venezuela 1984.
Este autor sostiene que la
ausencia de un régimen legislativo del establecimiento público permitía
introducir todas las adaptaciones para su actividad.
Sin embargo, en Venezuela se
supera esta situación con la aprobación del DLOAP, el cual regula aspectos
atinentes a la organización de la administración, tanto en lo central como
descentralizado, teniendo como antecedente la Ley Orgánica de la Administración
Central.
La doctrina ha debatido acerca de
la conveniencia o no de los institutos en la actividad pública.
Eloy Lares Martínez en su célebre
“Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela,
Caracas, Venezuela; señala que la
corriente que los favorece expresa que su creación obedece a razones de diversa
índole. Lo financiero, industrial y comercial no podrían estar a cargo de
órganos, los cuales están desprovistos de personalidad y patrimonio propio
porque los bienes afectados a esos estos, estarían sujetos al régimen legal de
hacienda pública, en especial las recaudaciones y erogaciones de fondos, lo que
resulta incompatible con la realización de aquellos cometidos.
En cuanto a la personalidad
jurídica de los institutos autónomos, es una de sus características esenciales,
toda vez que son sujetos de derechos, lo que significa que pueden ejercer
derechos y contraer obligaciones, tanto que pueden actuar en procesos
judiciales.
Para Jesús Caballero Ortiz en su
obra “Los Institutos Autónomos”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984; a
juicio de Garrido Rovira lo importante no es la autonomía presupuestaria, sino
la personalidad jurídica, porque aquél es del criterio la descentralización
funcional no constituye un principio jurídico de la organización
administrativa.
Falta determinar un elemento de
discusión acerca de los procedimientos aplicables en sede municipal por parte
de un texto normativo como la LOPA partiendo de las motivaciones precedentes.
Aquí lo esencial es la
especialidad frente a la generalidad como se menciona en el instrumento
nacional en aquello que constituya la especialidad.
Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de mi autoría
denominados “De la Organización y Gestión Municipal”, “Municipio y Servicios Públicos”,
“De los Poderes Públicos”, “De la actuación en juicio para el municipio”,
“Medios de Gestión Municipal”, “De las Competencias Municipales”, “El Área
Metropolitana de Caracas”, “El Cabildo Metropolitano de Caracas”, “El Alcalde”,
“Los Concejales”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”,
“Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración
Pública”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Simplificación de
Trámites Administrativos”, “Municipio y Ley de Infogobierno”, “Institutos
Públicos o Autónomos Municipales”, “¿Ilegales las Asociaciones de Vecinos?”,
“Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Registros Públicos y Notariado”,
“Municipio y Participación Ciudadana”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “La
Autonomía Municipal”, “Los CLPP y la ley del año 2015”, “Las Instancias de
Atención Ciudadana”, “Municipio y Economía Informal”, “Municipio y Marca
Territorial”, entre otros; los cuales aparecen publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com,
para aumentar la información sobre el particular.
En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
