MUNICIPIO Y ACTIVIDAD DE
FOMENTO I
Por: Abogado Eduardo Lara
Salazar
Tradicionalmente los autores en materia de Derecho Administrativo clasifican
la actividad administrativa en:
· Actividad
Administrativa de Policía.
· Actividad
Administrativa de Servicios Públicos.
· Actividad
Administrativa de Fomento.
La primera alude a una competencia en la cual se encomienda a algún
organismo, sea o no centralizado, la potestad de tomar decisiones o ejecutarlas
coactivamente o no, que limitan los derechos de los particulares – por ejemplo
– en aras de un bien jurídico tutelado de mayor entidad.
Esto con la finalidad de dar cumplimiento a normas de obligatorio
acatamiento, generalmente asociado con la seguridad ciudadana, lo cual conlleva
también la noción de orden público en sentido material - como diría el autor Maurice Hauriou - referidos a
la tranquilidad pública, protección de las personas y bienes, como a la
convivencia.
La actividad de policía está enmarcada
dentro de las competencias concurrentes, es decir, se encuentra presente en el
nivel nacional, estadal y municipal.
En el caso de los municipios, la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) posee normas donde fija que
la policía municipal cumplirá funciones de policía administrativa, de control
de espectáculos públicos, orden público y de circulación.
El profesor Allan Brewer Carías en una publicación de la Revista de Derecho
Público N° 48, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1991; explica
el régimen de la policía administrativa e ilustra acerca del alcance, aun
cuando es anterior a la legislación nacional sobre el servicio de policía y cuerpo de policía nacional (2009).
Sucede – dice el autor – que la policía no es solo un conjunto de
funcionarios uniformados, sino que ante todo es una actividad del Estado que
corresponde a todos los órganos en relación con sus competencias y a las
actividades que realicen, siempre que éstas tengan conexión con el orden
público y social, así como al respeto de
los derechos ciudadanos.
No todos los cuerpos de policía son armados ni uniformados, siendo un
ejemplo el del control urbanístico o salubridad.
Para la actividad administrativa de servicios públicos, generalmente, se
hace mención a los de tipo prestacional. Históricamente ha correspondido al
municipio los que más cerca nos afectan; por ejemplo: agua, electricidad,
cementerios, crematorios, aseo urbano y domiciliario.
Sin embargo, hay factores que no han permitido mantener esto en el tiempo.
Pueden citarse la implantación de un nuevo régimen jurídico, distancias entre
el lugar de origen o fuente hasta el destino, entre otros. Es por ello que algunos
de carácter local – desde hace tiempo – los ha estado llevando a cabo el nivel
nacional, como ocurre con el agua, gas, alumbrado público o electricidad.
Existe un elemento que no hace aporte constructivo en esta materia, como es
la falta de precisión terminológica; tal situación lleva a interpretaciones
diversas con concepciones y decisiones normativas también distintas.
Se evidencia, por ejemplo, en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela (CRBV, 1999) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM,
2010).
En aquélla se tomó “servicios públicos domiciliarios”, tanto en el capítulo
concerniente con el Poder Municipal como
el de la asignación de competencias al Poder Nacional
Mientras que, en la segunda, a la expresión “servicios públicos” le fue
añadido “básicos”; más adelante el mismo instrumento normativo lo reseña como
“servicios públicos municipales” y una tercera referencia: “servicios públicos
domiciliarios”.
La sola expresión “servicio público” implica para el lector común que se
habla de una actividad de carácter general y, en la mayoría de las veces, a
cargo del Estado, bien sea por el nivel central (nacional, estadal o municipal)
o descentralizado (institutos autónomos, empresas del estado o municipales,
fundaciones, entre otros), con características prestacionales.
Esto también ha desencadenado discusiones doctrinarias y jurisprudenciales
porque implica – para algunos – una
reserva absoluta, lo que excluiría el concurso privado. Por otra parte,
hay quienes señalan que esa “reserva” debe ser expresa porque – de lo contrario
- sería una violación al derecho constitucional de dedicarse a la actividad
económica de preferencia con las limitaciones que establezca la legislación.
Acerca de este punto el Tribunal Supremo de Justicia ya ha fijado posición
en esta última corriente, pues sostiene que corresponde a la ley fijarlos,
siempre y cuando no violente la norma constitucional; por ejemplo, la educación
y la salud son servicios prestados a través de particulares, como sería el caso
de los colegios o universidades privadas y las clínicas o consultorios,
respectivamente.
Para otras actividades de servicio público los administrados concurren –
por ejemplo - mediante concesiones o autorizaciones emitidos por el Estado para
cada caso, con unas modalidades, términos y condiciones previamente
establecidas. Se puede encontrar con las asociaciones o sociedades (“líneas”)
de transporte urbano de pasajeros y cementerios.
La concepción de “servicio
domiciliario” implica que son los que se reciben en donde se ha fijado la
morada o residencia, como es el caso las aguas potables y servidas, gas,
electricidad, aseo urbano y domiciliario.
Sin embargo, no todos los servicios públicos son de carácter domiciliario,
como pasa con el transporte público urbano. Asimismo, no todos son de
naturaleza local son prestados por el municipio; ya se citó el ejemplo del
agua, gas y electricidad.
Esto implica que tampoco compete al municipio todo el régimen legal acerca
de los servicios públicos. Existen casos donde el nivel nacional y local
concurren en la actividad; aquél con el régimen general y éste con la dotación
y prestación.
Sobre la actividad administrativa de fomento – siguiendo al maestro Eloy
Lares Martínez en su “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad
Central de Venezuela, Caracas, Venezuela - es la acción desarrollada por la
Administración encaminada a estimular, ayudar y proteger las empresas privadas,
cuyas tareas sean favorables al interés general.
Aquí quien escribe se permite una licencia en el sentido del concepto
“empresa”, pues no debería tomarse en el sentido estricto de sociedad
mercantil, sino toda iniciativa de los particulares – entendido desde las
ciencias de la Administración – constituida como unidad de producción, capital
(dinero, herramientas, maquinarias, mobiliario y demás bienes), trabajo,
personas (socios, administradores, trabajadores) en función del desarrollo de
una actividad – generalmente lucrativa – de servicio u otras categorías con
ánimo de permanencia en el tiempo, nombre y finalidad.
Esto puede corresponder tanto al sector público como privado, ya que
existen iniciativas o proyectos donde se asocian ambos; lo que da pie para el
estudio de las formas descentralizadas y
el holding público, en sus casos, propios del Derecho Administrativo.
A diferencia de sus antecesoras, la actividad de fomento no tiene tendencia
hacia la limitación de derechos (policía) ni la realización prestacional
(servicios públicos) en pos de la satisfacción de necesidades colectivas, sino
que – partiendo de la definición supra – se inclina hacia la promoción,
creación, funcionamiento.
Resulta casi ineludible no evocar el nombre Jordana de Pozas para
explicarla, pues la doctrina coincide y basa muchas de sus nociones en él, las
cuales se encuentran en su “Ensayo de una Teoría de Fomento en el Derecho
Administrativo”, publicado en la Revista de Estudios Políticos Nº 48, Madrid,
España, 1949; dejando huella hasta en los tratadistas actuales.
Implica una intervención del sector público en la esfera de los
particulares, especialmente en estas latitudes donde ejerce gran influencia en
el campo económico.
Jordana de Pozas (Ob. Cit.) los clasifica en:
· Medios
honoríficos, encontrándose las condecoraciones, premios, reconocimientos al
despliegue de una actividad, bien sea de personas naturales o jurídicas.
· Económicos,
donde se obtiene de la entidad pública de origen, un beneficio o ventaja
pecuniaria o patrimonial, como podrían ser créditos, subvenciones, incentivos
fiscales.
· -Jurídicos.
Se trata de un marco normativo con el cual resulta factible ejecutar determinadas
actividades, casi como una suerte de privilegio frente a los demás actores.
· Técnicos,
que implica asistencia o acompañamiento en el desempeño de los particulares
para allanar el camino y contribuir al fortalecimiento del sector beneficiado,
pudiendo mencionar proyectos cogestionarios y autogestionarios a nivel
municipal.
De lo expuesto en Venezuela existen muchos antecedentes; inclusive en
tiempos recientes es posible hallarlos.
Por ejemplo, en materia de cultura, se emitió una normativa conocida
popularmente como uno por uno (1 x 1) cuya finalidad era la de aumentar la
difusión de la música venezolana - especialmente tradicional - por parte de las
emisoras de radio.
También los premios nacionales o municipales de cultura, periodismo o
deporte, en los que se rinde homenaje a personalidades resaltantes de sus áreas
de desempeño: música, escultura, beisbol, boxeo; por ejemplo.
Del tipo económico: condonación o refinanciamiento de deudas (capital y/o
intereses) con condiciones extraordinarias en relación con lo cotidiano del
quehacer bancario, a productores por
pérdidas sufridas: plagas, desastres naturales, colapsos económicos, entre
otros. En sentido contrario, el otorgamiento de créditos para atraer y/o
mantener a personas naturales o jurídicas en el área rural fortaleciendo el
desarrollo agrícola, pecuario, forestal o pesquero.
“Compre Venezolano” es algo establecido para dar protagonismo a los
productos o servicios hechos en el país frente a lo foráneo, con miras a
disminuir importaciones e incentivar la elaboración de bienes, comercio,
empleo, entre otros.
De forma recurrente se publica alguna disposición que lo retoma pero no es
de aplicación constante; sin embargo, en el Decreto con rango, valor y fuerza
de Ley de Contrataciones Públicas (2014) ha permanecido desde sus versiones
primarias.
En el ámbito jurídico, las legislaciones en materia de cooperativas, cajas
de ahorro, vivienda de interés social, exportación, pequeña y mediana
industria; tributos varios nacionales, estadales y municipales: exoneraciones
como las referidas a edad, discapacidad, bienes litigiosos, entre otros.
El profesor José Peña Solís en su “Manual de Derecho Administrativo”,
Volumen III, Colección Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas,
Venezuela, 2006; identifica como características de la actividad de fomento:
· -Actividad
de la Administración que constituye un título que la habilita para intervenir
en el desempeño cotidiano de los particulares.
· En
principio, su ejercicio excluye la coacción sobre los destinatarios.
· Estimula
la esfera de derecho de los privados, ya que accede a posiciones jurídicas que
anteriormente no detentaba.
· Debe
ser aceptada voluntariamente por los beneficiarios y estar dirigida a incidir
sobre el interés general o público.
Expresa este autor que, a nivel constitucional desde 1999, tras la
declaratoria de Venezuela como Estado Social, lo que conlleva el compromiso de
los poderes públicos y, por ende, sus funcionarios con el bienestar social, la
actividad de fomento se encuentra presente en los tres niveles territoriales,
configurándose como premisa del quehacer público, lo que les obliga – bien sea
en ejecución directa o por vía legislativa – a utilizarla como uno de los
instrumentos para incentivar, estimular o promover aquellas actividades de los
particulares – especialmente en el área económica – que sean coincidentes con
intereses tutelados por la Administración Pública e, inclusive, servirse de
ella para intentar corregir las fallas que presente el libre mercado.
Aclara que, en la anterior Carta Fundamental (1961) ello estaba presente
pero que, en la actualidad, se amplía de forma expresa.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de quien suscribe
denominados “Los Poderes Públicos”, “Organización Municipal”, “Competencias
Municipales”, “¿Puede un Municipio adquirir bienes vía donación, sucesión o
herencia?”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas y su ubicación en
el ordenamiento jurídico venezolano”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos
anular, derogar o modificar una ordenanza?”, “La Función de Control en el
Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como
Fiscal de la Hacienda Pública Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio
y Planificación”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “El Impuesto sobre
Actividades Económicas”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades
Económicas”, “Gravabilidad de los servicios profesionales en el Impuesto sobre
Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Gravabilidad del
Impuesto sobre Actividades Económicas en casos de indemnización”, “El Concejo Municipal”, “Los Concejales”, “Procedencia
o no para Habilitar Legislativamente a un Acalde”, “¿Puede un Municipio ejercer
el Poder Punitivo del Estado en materia tributaria”, “Municipio y Principio de
No confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”,
“Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o no de la Destitución del Alcalde por improbación de la
Memoria y Cuenta por el Concejo Municipal”; “Municipio y Control Interno”, “El
Sistema Tributario Venezolano”, “Espectáculo Hípico e Impuesto sobre Juegos y
Apuestas Lícitas”, “Impuesto sobre Ganancias Fortuitas e Impuesto sobre Juego y
Apuestas Lícitas, ¿doble imposición?”, “El Impuesto sobre Espectáculos
Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre
Vehículos”, “Reserva de Dominio e Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre
Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Contribuciones Municipales”, “Las
Contribuciones Municipales, ¿ingreso ordinario o extraordinario?”, “El Impuesto
sobre Predios Rurales”; “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Las
Tasas”, “¿Precio o Tasa para el servicio de Aseo Urbano?”, “Municipio y reforma
habilitante del año 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma
habilitante del año 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “La Tesorería
Municipal”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
