MUNICIPIO Y ACTIVIDAD DE
FOMENTO II
Por: Abogado Eduardo Lara
Salazar
Determinada la actividad de fomento en el orden constitucional, corresponde
examinarla – en su relación con el Municipio – desde la perspectiva legislativa
y administrativa, es decir, de manera operativa diaria.
El profesor José Peña Solís en el libro “Manual de Derecho Administrativo”,
Volumen III, Colección Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia,
Caracas, Venezuela, 2006; hace algunas precisiones.
Descendiendo al campo administrativo y legislativo, es partidario de
afirmar que el fomento actúa como una competencia concurrente, evidenciándose
en materias como: salud, empleo, emprendimiento, cultura, deporte, recreación,
desarrollo económico, participación ciudadana, artesanía, microempresa, pequeña y mediana industria.
Cabe preguntar a estas alturas, ¿Cómo se puede poner de manifiesto la
actividad de fomento en el municipio?
Ya se han asomado mecanismos para ello; sin embargo, en el área municipal,
existe el principio cardinal de la participación ciudadana, debiendo mantenerse
informados e interactuando con los
diversos sectores de la sociedad que hacen vida en su territorio.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) es clara en este
sentido, puesto que el elenco ofrecido no es cerrado, dado que – en otras leyes
– se fijan nuevos mecanismos o se profundizan los existentes en aquélla.
Ejemplos se encuentran en materia de electricidad y agua, a través de sus
respectivas legislaciones.
La doctrina discute si debe o no ser objeto de control, especialmente en
los casos de subvenciones, lo que implica que no es sujeta a reintegro o
devolución, es decir, a fondo perdido, al igual si ella se trata de una
donación, como en materia civil.
Ahora bien, esta última tesis ha sido abandonada siendo sustituida por
elementos que la hagan de utilidad, lo que amerita contar con la legislación
necesaria y no una fuente de despilfarro o dispersión de recursos que podrían
emplearse para la satisfacción de otras necesidades.
Véase algunas características de ellas frecuentemente encontradas.
- Es una atribución de carácter
patrimonial, lo que se asocia a entregas de cantidades de dinero, aun
cuando también – total o parcialmente – puedan ser en especie.
- Proviene de una entidad pública, bien
sea órgano o ente.
- No se requiere devolución o reintegro
(fondo perdido) porque no hay exigibilidad por el concedente hacia el
beneficiario.
- Excluye a las entidades públicas como
sujetos a percibirlas, por lo que se dirige solo a particulares.
- En ocasiones, se observa que no
existe finalidad, por lo que debería ser empleada con una – por lo menos -
previamente establecida para otorgarla, pues tiene que estar en
consonancia con el interés público.
- Tiene que estar prevista con cargo al
presupuesto, por aquello de no poder efectuar erogación sin contar con la
respectiva disponibilidad.
- No siempre existe un procedimiento
establecido con antelación.
- Dado que no se concibe exigibilidad,
menos aún se observan sanciones por incumplimiento. Podría establecerse
mediante previsión legal.
Otras formas como las transferencias, subsidios, aportes, créditos o
contribuciones poseen también sus hechos diferenciadores de la subvención.
Las primeras suelen hacerse entre entidades públicas, como ocurre con el
Ejecutivo Nacional y los municipios ante la imposibilidad de estos para atender
una urgencia; es conocido que el presupuesto local – muchas veces – no cuenta
con los recursos ante un aumento general de sueldos y salarios de los
trabajadores, puesto que los pasivos laborales se multiplican exponencialmente
dado el volumen, pero hay que cumplirlo de inmediato frente a ellos por ser una
norma de obligatorio acatamiento.
Los subsidios son ayudas que se entregan con fines benéficos que las
entidades públicas aportan de forma indirecta al administrado porque – a
diferencia de las subvenciones – hace menos onerosa la adquisición de bienes o
recibir un servicio, toda vez que se materializa en cabeza de quien elabora o
distribuye aquellos y/o presta los últimos; otra forma prevista es mediante
normativa legal dictada al efecto.
Un ejemplo es la venta de alimentos y otros productos de primera necesidad
a precios muy por debajo de los que se encuentran en el comercio, bien sea en
establecimientos a cargo de entidades públicas, regulaciones o por convenios
con el sector privado.
Cuando se habla de crédito la distinción es evidente porque hay que
restituir la suma otorgada con intereses – en algunos casos preferenciales –
y/o bajo condiciones flexibles que permiten la realización de la actividad del
deudor más favorable que de ordinario. La banca pública se caracteriza por dar
facilidades a los prestatarios en ese sentido. Algunos municipios cuentan con
un instituto de crédito popular donde se realizan algunas operaciones
bancarias, con estas connotaciones.
Bajo la existencia del Banco Industrial de Venezuela se incentivaron
diversas actividades económicas, gracias a su apoyo. Sin embargo, se liquidó
por los serios problemas que confrontaba y el Ejecutivo Nacional desistió de la
idea de mantenerlo.
Desde la perspectiva tributaria, el legislador – con fines de política
pública o fiscal – ha previsto normas en las que dispensa total o parcialmente
el pago del tributo, bien sea porque lo concede directamente la Administración
Tributaria (exoneración) siguiendo los trámites para ello o por expresa
disposición de la ley u ordenanza que lo contemple (exención).
Al respecto, el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) y la (LOPPM, 2010)
son instrumentos que contienen lineamientos.
Puede darse el caso que el interés público gire en torno a un tratamiento
especial para el incentivo de inversión en una zona, como puede ser industrial,
turística o recreativa, por ejemplo, aunque ello pase por un sacrificio de las
finanzas, pero el bien jurídico tutelado es de más alcance al mediano y/o largo
plazo, lo que es excepcional al principio de generalidad y sostenimiento de
cargas públicas; de allí que debe estar expresamente regulado en texto legal.
He aquí una aplicación de lo afirmado.
Los municipios podrían establecer vía ordenanza y otros instrumentos – pero
siempre con la participación de aquélla – para que algún sector económico o
contribuyentes se instalen en un parcelamiento industrial, con miras al fomento
del empleo e inversión, lo que apareja mayor recaudación tributaria, pero
concediendo por un tiempo finito la exoneración a cambio de ciertos
comportamientos o actos por parte de aquellos.
Retomando la idea sobre el control hay que recordar el principio donde no
puede haber actividad ajena o excluida a éste, pues representa la moral
pública, lo que equivale a un mecanismo legítimo de cómo, quién, en qué se
invierten los recursos públicos, puesto que no son ilimitados y nos pertenecen
a todos.
Ahora bien, el control – siguiendo a la Carta Magna (1999) – tiene que
hacerse presente en todos los niveles
del Poder Público; aplicándolo al ámbito local, aun cuando la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM) atribuye expresamente la función
de control a la Contraloría Municipal - partiendo de la existencia del Sistema
Nacional de Control Fiscal previsto por la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República (LOCGR, 2010), cuyo órgano cúpula es la Contraloría
General de la República y posee rango constitucional - es menester indicar que ésta no la realiza
exclusivamente.
También – dentro de su esfera
competencial – existe el ejercido por el Concejo Municipal y los ciudadanos a
través de la llamada contraloría social, prevista por la Ley Orgánica de
Contraloría Social (2010).
En efecto, el órgano legislativo
local ejerce el control político sobre los órganos y entes municipales,
pudiendo hacer investigaciones, interpelaciones, entre otros; tanto a
funcionarios y empleados municipales como a particulares, quienes deberán
prestar su colaboración.
Se encuentra estructurado como un
cuerpo colegiado, lo que va en consonancia con la función deliberante, puesto
que sus actos están enmarcados dentro de la participación, parlamentarismo,
consulta, entre otros elementos.
En tal sentido, el Sistema Nacional
de Control Fiscal lo hace a través de la Contraloría Municipal, como si se
tratase de la General de la República, según la (LOCGR, 2010).
A su vez, momento pertinente para recordar que la Contraloría General de la
República es uno de los integrantes del Poder Ciudadano, el cual tiene a su
cargo prevenir, investigar y sancionar los hechos que atenten contra la ética
pública, la moral administrativa, velar por la buena gestión y legalidad en el
uso del patrimonio público, el cumplimiento y aplicación del principio de la
legalidad en toda actividad administrativa del Estado.
Al respecto, en el ejercicio de sus funciones, la Contraloría General y el
resto de los componentes del Sistema de Control Fiscal, del cual forman parte
los municipios a través de la Contraloría Municipal, por ejemplo; pueden
efectuar tareas de vigilancia y fiscalización sobre:
- Ingresos.
- Gastos.
- Bienes públicos municipales.
- Operaciones relativas sobre estos.
- Efectuar un control fiscal externo de
legalidad, gestión, veracidad o numérico legal, sobre las actuaciones
administrativas de los órganos y entes, al igual que las personas cuyas
actividades y operaciones sean susceptibles de control o verificación.
No solamente en cuanto los elementos descritos supra, sino también sobre:
• Ejecución de contratos.
• Control, vigilancia y
fiscalización en las operaciones que realicen por cuenta del Tesoro en los
bancos auxiliares de la Tesorería
Municipal.
• Aportes, subsidios y
otras transferencias hechas por la República y demás organismos públicos al
Municipio.
• Las que éste lleve a
cabo hacia otras entidades públicas o privadas sean invertidos en las
finalidades para las cuales fueron efectuadas, pudiendo establecer los sistemas
de control que estime conveniente.
Nótese que la Ley no hace distinción si se está ante una persona natural o
jurídica, siendo aquélla los individuos de la especie humana y las últimas –
ficción del legislador – creadas de acuerdo con la naturaleza, bien de carácter
civil o mercantil, para lo cual se ha cumplir con las regulaciones del Código
Civil Venezolano (1982), el Código de Comercio Venezolano (1955), en sus
casos; el Decreto con rango, valor y
fuerza de Ley de Registro Público y Notariado (2014) y demás instrumentos
aplicables conforme la materia que trate: seguros, banca, fundación, entre
otros.
La acción de la Contraloría – según la (LOCGR, 2010) - también se palpa en
cabeza de los contribuyentes y responsables tributarios, conforme las nociones
que aporta el Código Orgánico Tributario (2020) así:
“…Corresponde a la Contraloría ejercer sobre
los contribuyentes y responsables, previstos en el Código Orgánico
Tributario, así como sobre los demás particulares, las potestades
que específicamente le atribuye esta Ley…” (Subrayado de E.L.S.)
“…Las personas naturales o jurídicas que sean
contribuyentes o responsables, de conformidad con lo previsto en el Código
Orgánico Tributario, o que en cualquier forma contraten, negocien o celebren
operaciones con cualesquiera de los organismos o entidades mencionadas en los
numerales anteriores o que reciban aportes, subsidios, otras transferencias o
incentivos fiscales, o que en cualquier forma intervengan en la administración,
manejo o custodia de recursos públicos...” (Subrayado de E.L.S.)
De esta forma se busca abarcar la aspiración del Constituyente y el
Legislador en todos sus niveles de la factibilidad absoluta del control en
resguardo del patrimonio público y minimizar – por no decir evitar a toda costa
– lesiones a éste, producto de manejos irregulares, bien sea de forma culposa o
dolosa.
Esto ya posee antecedentes dentro del orden legislativo, puesto que siempre
se ha concebido a la Contraloría General de la República, como al resto de los
órganos de control, con la competencia para estas materias, sino también
advertir por vía de reparo
- Ocurrencia
de ilegalidades.
- Falta
de comprobantes.
- Inexactitudes.
- Deficiencias.
- Falta
de diligencia, veracidad, probidad, entre otros,
del manejo de la cuenta presentada por los funcionarios y servidores
públicos, como las de los particulares, bien sea por ser receptores o
ejecutores de fondos y otros aportes, o las derivadas producto de su rol de
sujeto pasivo tributario.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de quien suscribe
denominados “Los Poderes Públicos”, “Organización Municipal”, “Competencias
Municipales”, “¿Puede un Municipio adquirir bienes vía donación, sucesión o
herencia?”, “Las Competencias
Concurrentes”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico
venezolano”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una
ordenanza?”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría
Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública
Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP
en su ley del año 2015”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Retención
en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Gravabilidad de los servicios
profesionales en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento
Permanente”, “Gravabilidad del Impuesto sobre Actividades Económicas en casos
de indemnización”, “El Concejo
Municipal”, “Los Concejales”, “Procedencia o no para Habilitar
Legislativamente a un Acalde”, “¿Puede un Municipio ejercer el Poder Punitivo del
Estado en materia tributaria”, “Municipio y Principio de No confiscatoriedad”,
“Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Reserva Legal
Tributaria”, “Procedencia o no de la
Destitución del Alcalde por improbación de la Memoria y Cuenta por el Concejo
Municipal”; “Municipio y Control Interno”, “El Sistema Tributario Venezolano”,
“Espectáculo Hípico e Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “Impuesto
sobre Ganancias Fortuitas e Impuesto sobre Juego y Apuestas Lícitas, ¿doble
imposición?”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre
Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “Reserva de Dominio e
Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda
Comercial”, “Las Contribuciones Municipales”, “Las Contribuciones Municipales,
¿ingreso ordinario o extraordinario?”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”; “El
Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Las Tasas”, “¿Precio o Tasa para
el servicio de Aseo Urbano?”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014:
Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014:
Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “La Tesorería Municipal”, entre otros, que se
encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
