¿ES PROCEDENTE QUE UN CONCEJAL SEA REPRESENTADO EN SESIÓN MEDIANTE PODER? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
De la entrega anterior quedaron pendientes algunos aspectos tendentes a responder el planteamiento.
- Ahora bien, ¿qué hay de la representación legal?
Como su nombre lo indica, es aquella cuyo origen es la legislación (ordenanza en el caso de los municipios).
Ello también es una consecuencia del Principio de Legalidad, pues los agentes públicos están sometidos al llamado imperio de la ley.
En Venezuela, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) ha regulado que, en principio, los cargos de los funcionarios públicos son de carrera. También los hay de libre nombramiento y remoción como de elección popular.
Cuando se trata de una designación podría producirse cuando existe con antelación un texto normativo que lo haga posible; generalmente, se suele asociar que los cargos de elección popular son los que se encuentran en la categoría de la representación legal. Eso sería en un sentido estricto de interpretación, pero - la verdad - es que los actos administrativos tienen que poseer motivación legal desde su origen, siendo la designación y/o la proclamación (para los electos) requiere del cumplimiento de requisitos normativos, como sería la nacionalidad venezolana o la mayoridad, por mencionar dos en sentido general.
También existen requisitos especiales para poder optar a un destino público, como – por ejemplo – profesión u oficio específicos, años de residencia, experiencia acreditada, entre otros.
Los municipios poseen funcionarios de elección popular; estos son el alcalde y los concejales.
Dentro de la estructura del municipio existe – de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) – la llamada función deliberante o legislativa. Está representada por el Concejo Municipal.
Esto significa que tiene competencias parlamentarias.
Los agentes públicos que hacen posible al órgano legislativo se denominan concejales, quienes son funcionarios de elección popular, por lo que están comprendidos dentro de las categorías de procesos comiciales establecidos por la legislación nacional, lo que significa que se encuentran regidos por el Poder Electoral como indica la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), el cual recibe las postulaciones iniciales y demás recaudos para sustanciar y conformar el expediente administrativo que deberá contener – entre otras – acreditar el tiempo de residencia en la jurisdicción por la cual opta. Luego, queda por cuenta de aquél la organización, dirección y vigilancia de todos los actos relativos con la elección hasta el conteo final y la proclamación de quien haya resultado vencedor.
Los concejales cuentan con personal de apoyo para la gestión: funcionarios, contratados y obreros.
Para ser concejal se requiere ser de nacionalidad venezolana, mayor de veintiún años de edad, residenciado en el municipio por el cual opta – al menos – los tres últimos años previos a su elección.
Los concejos municipales, dentro de sus funciones parlamentarias, aprueban los instrumentos jurídicos con rango de ley denominados Ordenanzas.
También hacen uso de otros como Acuerdos, Resoluciones, Reglamentos.
Como órgano colegiado, es decir, conformado por una pluralidad de sujetos, para lo cual se debe contar con un quórum para sesionar, así como tomar decisiones válidas y exigibles lo cual – dependiendo del asunto de que se trate y de la norma legal – ha de hacerse mediante mayoría calificada o no.
Al respecto, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) sobre esto pauta así:
“… El Concejo Municipal y sus comisiones sesionarán con la mayoría absoluta de sus integrantes y tomarán sus decisiones con la mayoría relativa de los miembros presentes, salvo disposición legal expresa.
Es donde surgen la Teoría de la Representación y la Teoría del Órgano que se estudia en Derecho Administrativo.
Para una mejor comprensión de la situación se elabora un ejemplo, a título de ejercicio que pondrá al lector en la capacidad de tomar decisión si llegare a pasar por tal circunstancia.
El ejercicio hipotético es el siguiente.
Se convoca a sesión de un Concejo Municipal como establece el Reglamento Interior y Debates por medio de la Secretaría con la antelación debidas para proseguir con la segunda discusión de un proyecto de ordenanza; llegado el día de la actividad parlamentaria se presenta al Salón de Sesiones una persona quien se identificó como apoderado del concejal, exhibiendo un instrumento poder otorgado ante notaría pública de la localidad y visado por abogado contentivo de la facultad para representarlo en sesiones de Cámara, lo que pasa por emitir votación.
Esto fue hecho ante el secretario del Concejo, quien – de inmediato – comunica lo sucedido al presidente del Cuerpo para tomar la decisión respectiva. Como ninguno de los munícipes es abogado, se buscó la asesoría con la Sindicatura, pero no se encontró a persona alguna porque estaba convocada fuera del horario regular de las dependencias y no fue posible contactar, partiendo de la noción que dicho órgano auxiliar actúa a requerimiento por aquello del respeto a la autonomía, en acatamiento de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) cuando sobre el Síndico Procurador Municipal dice:
“… Corresponde al Síndico Procurador Municipal:
(…)
Asesorar jurídicamente al alcalde… y al Concejo Municipal en las materias relacionadas con su competencia, mediante dictamen legal e informes que respondan a sus solicitudes…”
“… Asistir, con derecho de palabra, a las sesiones del Concejo Municipal en las materias de su competencia o aquellas cuando sea convocado…” (Subrayado mío)
Acordaron ambos funcionarios iniciar la actividad como estaba prevista.
Al momento de comenzar la sesión se procedió como dice el Reglamento para iniciar las sesiones, con la pregunta de rigor si hay quórum o no para sesionar, a lo cual se dio respuesta afirmativa.
De inmediato, varios concejales – ante la presencia de la persona que dice representar al concejal ausente ocupando su curul - solicitan derecho de palabra y plantean una moción informativa, lo que origina una discusión que, obviamente, demora la agenda prevista y altera la programación.
Esto generó un debate porque ante el argumentó que el edil otorgó un poder ante notaría pública para representarlo en una sesión, es una forma válida porque está autorizado ese acto por un funcionario que da fe pública de sus actuaciones, por lo que estaban de acuerdo con lo hecho por su par.
Quienes disentían expresaron que no puede operar frente a un funcionario público de elección popular para ser representado – así sea por abogado – porque es un acto personalísimo, en razón de la investidura, como es discutir en esa sesión un proyecto de ordenanza (segunda discusión) que está próximo a culminar por lo que pedían diferir – a lo que les respondieron que ya se había un deliberado aproximadamente sobre el noventa por ciento (90%) y que no afectaría en nada.
Insistían los que no estaban a favor del planteamiento que el mandato no puede utilizarse para la representación de un funcionario dentro del contexto de lo que es la función legislativa estrictamente a una persona que no fue electa para el cargo, lo que haría – presuntamente - cometer irregularidades no solamente al Cuerpo Edilicio, sino que también a quien asistió como apoderado incurriría en ilícito.
Pasado un tiempo aprobaron continuar con la deliberación sobre el proyecto de ordenanza que tenían pautado, pese al descontento y dejar constancia de no convalidar aquello, llegando al extremo de algunos concejales de ausentarse abruptamente, quedando de los once investidos, solamente cuatro.
El proyecto de ordenanza quedó sancionado y se remitió al alcalde para continuar el trámite respectivo, quien suscribió sin formular observaciones y se llevó a la Gaceta Oficial Municipal para su publicación; una vez en Secretaría se ordenó continuar y apareció publicada con vigencia a partir de su aparición en el órgano de divulgación oficial.
Así las cosas, se organizaron los estudiantes para asumir sus roles.
Abierto el tiempo y espacio, los equipos comenzaron a argumentar en uno y otro sentido, haciendo uso de jurisprudencia y doctrina para apoyar sus puntos de vista.
Como quedó expuesto, centrando los hechos, quienes no objetaban lo efectuado por el concejal de otorgar un poder para representarlo en una sesión del Concejo Municipal donde se discutió y aprobó una ordenanza, manifestaron que los poderes tienen por objeto obrar en nombre del poderdante para uno o más actos, siempre y cuando se haga dentro de las facultades conferidas, lo cual es competencia de los notarios públicos y leyeron en voz alta la norma a que se refiere la legislación sobre registros y notarías (2021), al igual que las del Código Civil venezolano (1982).
Sus antagonistas señalaron que, si bien el contrato de mandato (poder) permite obrar en nombre de otro para el o los actos dentro de lo que fue conferido sin excederse de las facultades para ello, no es menos que el cargo de concejal se debe y tiene que desempeñar de manera personal, presencial, directa y – como a cualquier persona – cuando le suceda un percance de salud u otra naturaleza, conforme lo previsto por el Reglamento Interior y Debates del Municipio como la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), existe la previsión; al respecto citaron las normas de ésta sobre las causales de falta absoluta y relativa para alcaldes a título referencial, puesto que no hay unas expresas para concejales en dicho texto, indicando para ello en las primeras:
- La muerte.
- Renuncia.
- Incapacidad física o mental permanente, certificada por una Junta Médica.
- Revocatoria del mandato.
- Cualquier sentencia firme decretada por cualquier Tribunal de la República.
También precisaron que, si bien la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) no hace mención a cuáles son las últimas, pero especifica de las primeras; esto lleva a interpretar – en principio – que todas las no comprendidas como absolutas se consideran temporales.
Llegada la etapa conclusiva se aclararon algunas dudas sobre conceptos no manejados con precisión, se arribaron a las siguientes conclusiones.
El cargo de concejal implica, en aras de ser de elección popular y que la legitimidad proviene del voto, su desempeño debe forma personal y directa, además de presencial.
Para reforzar la idea se mencionó el Reglamento de Interior y Debates de los tres niveles político territoriales (nacional, estadal, municipal) país para reflejar mayor transparencia y objetividad.
El de la Asamblea Nacional (2021) nos aporta lo siguiente:
“… Son deberes de los diputados…:
1. Velar por el cumplimiento de la misión y funciones encomendadas al Poder Legislativo Nacional en la Constitución y demás leyes de la República.
2. Sostener una vinculación permanente con los ciudadanos y ciudadanas de su circunscripción electoral, atender sus opiniones, sugerencias y propuestas de manera directa o a través de los diferentes medios de participación.
3. Informar sobre su gestión y rendir cuentas públicas, transparentes y periódicas, de acuerdo con el programa presentado a los electores y electoras durante su campaña electoral.
4. Asistir puntualmente y permanecer en las sesiones de la Asamblea Nacional, comisiones y subcomisiones, salvo causa justificada, en cuyo caso deberá garantizar la incorporación de su suplente…”
“…Salvo que circunstancias insuperables lo impidan, los diputados y diputadas participarán a la Secretaría de la Asamblea Nacional su ausencia a las sesiones, a fin de que se proceda a la convocatoria del suplente respectivo. Sin embargo, la ausencia del diputado o diputada principal, podrá dar lugar a la incorporación del suplente respectivo, bien para el inicio de la Sesión o en cualquier momento del desarrollo de la misma, previa notificación a la Secretaría y autorización de la Presidencia.
La inasistencia injustificada del diputado o diputada acarreará la pérdida de la remuneración por el tiempo de su inasistencia, a menos que la ausencia se produzca por causa de enfermedad debidamente comprobada, casos fortuitos o de fuerza mayor, misiones encomendadas por la Asamblea Nacional o sus comisiones y cualquier otro caso calificado y autorizado por la Junta Directiva que dieren lugar al otorgamiento del permiso remunerado y a la incorporación del suplente respectivo si hubiere solicitado o no su convocatoria.
El mismo régimen se aplicará en caso de inasistencia a las comisiones y subcomisiones. Igualmente se considerará ausencia y, por tanto, se aplicará el descuento de la remuneración respectiva, el hecho de que el diputado o diputada se ausente de la sede de la Asamblea Nacional en el Palacio Federal Legislativo o de la sede de la Comisión o Subcomisión respectiva durante las sesiones…” (Subrayado mío).
“… El Secretario… llevará estricto control de la incorporación de los suplentes, tanto en las plenarias de la Asamblea Nacional como en las reuniones de las comisiones y subcomisiones. A cada suplente se le extenderá una constancia de su incorporación, la cual tendrá vigencia hasta tanto se incorpore el principal.” (Subrayado mío).
A nivel estadal, los Consejos
Legislativos Estadales también poseen Reglamento Interior y Debates en términos
semejantes al funcionamiento de la Asamblea Nacional y los Concejos Municipales, con la diferencia de las
competencias asignadas por la Constitución de la República (1999), la
Constitución Estadal y la legislación aplicable como la Ley de los Consejos
Legislativos Estadales (2001) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), respectivamente.
Por último, más próximo a lo que es un concejal, al Reglamento de Interior y Debates del municipio El Hatillo del estado Miranda (2023), que reza:
“… Son deberes de los Concejales (as):
1.- Cumplir con los mandatos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley orgánica del Poder Público Municipal y el resto del ordenamiento jurídico vigente.
2.- Atender a los vecinos y comunidades organizadas de manera oportuna y respetuosa.
3.- Mantener a la comunidad informada respecto de su gestión.
4.- Presentar el informe de gestión correspondiente al año inmediatamente anterior, durante el primer trimestre del año. En caso contrario, le será suspendido el salario correspondiente hasta su presentación.
5.- Asistir puntualmente y permanecer en las sesiones del Pleno Municipal y sus comisiones, salvo causa justificada.
6.- Notificar a la Presidencia, mediante oficio consignado ante la Secretaría Municipal, respecto de sus ausencias a las sesiones del Pleno Municipal, así como la incorporación de su suplente, salvo en los casos previstos por este Reglamento…” (Subrayado mío).
El del municipio Los Salias del estado Miranda (2024) aporta:
“… El Concejal, electo en la forma determinada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Ley respectiva, después de haber tomado posesión de su cargo, tiene el deber de asistir puntualmente a las reuniones de comisión convocadas por los presidentes de las mismas, así como a las sesiones del Concejo Municipal.”
“… Las faltas temporales o absolutas de los Concejales principales, serán suplidas por los respectivos suplentes, convocados tal efecto por el Presidente, en caso de ser necesario. La convocatoria de los suplentes se hará en orden de su elección según sea el caso bien sea nominal o por lista.”
“…Cuando un Concejal deje de asistir sin justificación a tres (3) sesiones ordinarias consecutivas, se convocará el suplente y no podrá reintegrarse a sesionar hasta pasadas ocho (8) sesiones consecutivas desde la convocatoria del suplente respectivo.”
A título de preliminar, se puede inferir la característica común de todo legislador en este aspecto, por lo que puede concluirse, sin temor a equívoco, que (i) un concejal debe y tiene que desempeñarse de manera personal y directa en su cargo, quedando a salvo que – como a cualquier persona – se le presenta un imponderable de salud u otro de fuerza mayor, así como por el desempeño de asignaciones del Cuerpo o la Comisión a la que pertenezca, que le impida acudir puntualmente y cumplir con su obligación de asistir y participar como parlamentario local, pues para eso fue electo; en esos casos, (ii) el Reglamento Interior y Debate en conjunción con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) tienen previsto se convoque a su suplente, quien también fue favorecido con el voto popular durante el proceso comicial, solo que el principal rebasó el cociente previsto por la norma electoral para dicho puesto.
De haber deseado el legislador que (iv) ante una situación de esta naturaleza como una falta absoluta (muerte, detención judicial, renuncia, revocatoria de mandato popular, entre otros) o temporal (quebranto de salud del funcionario o su cónyuge, hijos o padres que vivan con él, entre otros), sea suplida la inasistencia del concejal bajo esa modalidad, lo hubiere plasmado en el texto legal.
Hay que hacer también la acotación que, aun (v) si se pudiere representar mediante poder cuando fallece dicho funcionario, estos se extinguen con la muerte del mandante, por disposición legal.
Si se ha (vi) renunciado, una vez que se ha separado de la función, mal podría ejercer una representación popular de la que no se dispone.
Cuando hay (vii) detención judicial, se sigue el procedimiento de la ley penal adjetiva y sustantiva correspondiente, ya que los funcionarios municipales no gozan del antejuicio de mérito, como sucede con funcionarios como el presidente de la República, Diputado a la Asamblea Nacional, Magistrado del Tribunal Supremo de Justicia, entre otros.
Como en la renuncia, (viii) al haber sido revocado, se despoja de la condición edilicia, por lo que ya no puede representar a los ciudadanos de su circuito.
Tampoco debe confundirse (ix) la representación del Municipio que ejerce el Síndico Procurador Municipal con la situación en estudio, ya que no es lo mismo acudir en nombre del Cuerpo Edilicio a un juicio, por ejemplo, lo que está dentro de sus funciones a hacerlo en nombre de un concejal – como individuo - para lo legislativo en el seno de la Cámara.
En este sentido, (x) la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) ha previsto dentro de las atribuciones que corresponden al presidente del Concejo Municipal es la convocatoria de los suplentes en el orden de su elección, para la incorporación oportuna dejando la debida constancia, con miras a evitar demoras innecesarias de funcionamiento cuando se produzcan las ausencias de los principales.
En otra oportunidad se tratarán otros tópicos relacionados sobre el tema, como el uso de medios electrónicos y telemáticos.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
