DE LOS BIENES DEL DOMINIO PRIVADO DEL MUNICIPIO II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
El Decreto con rango, valor y
fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (DLOBP, 2014) menciona la existencia
de un sistema de bienes públicos, como también la de un órgano (servicio
desconcentrado) denominado Superintendencia de Bienes Públicos (SUDEBIP).
Al aludir a ésta la califica como
órgano rector, debiendo someterse a las decisiones y acciones el ámbito
municipal, cual relación jerárquica.
Esto conlleva aclarar que - pese
a tal noción – no debe ser interpretado como tal, pues violentaría normas de
rango superior, toda vez que el municipio goza de autonomía asignada por la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) desde su
Exposición de Motivos al expresar:
“… Se inicia con una norma de caracterización
del Municipio, en el cual incluye el reconocimiento expreso de la autonomía
municipal con la definición del contenido mínimo que corresponde
a esa cualidad esencial, así como la garantía jurisdiccional de la
misma…”
“… Se
estableció la remisión a la legislación de la materia correspondiente al
desarrollo de los principios constitucionales relativos a los municipios y
demás entidades locales, imponiéndose a tal efecto, la necesidad de
partir de la diversidad municipal de modo imperativo y no como una
simple orientación al legislador, abarcando no solo la organización
municipal propiamente tal, sino también en lo que respecta a sus competencias
y recursos… “
“Respecto a
los ingresos, se consagran y caracterizan en la Constitución los ramos de
ingresos, incluyendo aquellos de naturaleza tributaria…” (Subrayado mío).
Al interpretar la jurisprudencia la autonomía
municipal se ha venido sosteniendo que no es absoluta, sino relativa; lo que
significaría que los límites de ella se encuentran en el Texto Constitucional
de 1999, el cual le transmite al legislador el perfil deseado por la Carta
Fundamental.
“… (los Municipios) … adoptaron de manera
expresa el que surge de la Constitución, esto es una autonomía que no puede
ir más de lo que rectamente se desprende de las normas del derecho positivo
constitucional. O lo que es lo mismo, no se trata de un Gobierno
libre dentro del Estado, sino un poder regulado por el Constituyente y
por el Poder Legislativo ordinario…”
“… La
autonomía municipal… en (el) Derecho Positivo venezolano, se le
considera como emanada exclusivamente de la Constitución porque es ésta la que
distribuye el Poder Público, entre el Poder Federal (nacional), el de los
Estados y el Municipal… y le señala sus respectivos límites, valiéndose de
la definición de sus atribuciones y facultades…
Por lo tanto, esta
autonomía municipal restringida por la Ley fundamental de la República,
a precisas, y limitadas atribuciones no puede ser absoluta sino muy relativa,
en el sentido de que aún en el uso de las competencias y atribuciones que le
han sido otorgadas, debe cuidarse muy bien el Concejo (Municipal) de no
rivalizar con el Poder Federal, no debiendo tener sus actos trascendencia
nacional sino local…” (Paréntesis
y subrayado míos)
“… La
Constitución confiere autonomía normativa limitada a las municipalidades,
entendida ella no como el poder soberado de darse su propia ley y disponer de
su existencia, que solo corresponde a la República de Venezuela, sino como
el poder derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas
destinadas a integrar el ordenamiento jurídico general, en las materias de la
competencia local, incluso aquellas que son de reserva; circunstancia esta que
ha dado lugar a la jurisprudencia de este Supremo Tribunal haya otorgado el
carácter de “leyes locales” a las ordenanzas municipales. En cuanto al valor de
esas fuentes de derecho emanadas de los municipios, en algunos casos, se equiparan
a las leyes nacionales y estadales, supuestos en los cuales se da una relación
de jerarquía normativa, todo ello según lo predispuesto en el texto
constitucional… (Subrayado mío).
“… Se observa
con claridad que, la intención que proyecta la Constitución vigente, no
es la de consagrar la autonomía municipal con carácter absoluto sino
relativo, es decir, dentro del marco de los principios y limitaciones
establecidas en la propia Constitución y en las leyes nacionales y en las leyes
estadales habilitadas para desarrollar el contenido de las normas
constitucionales, debiendo esas leyes, por sobre todo, conservar y
respetar ciertos -principios rectores- establecidos en el Texto
Fundamental.
Luego, el
ámbito de esa autonomía sólo podría ser delimitado con la
interpretación unitaria de la red normativa de referencias, sin que pueda
afirmarse que alguna de las disposiciones constitucionales se basta a
sí misma para dar un cabal concepto de la autonomía municipal, por más
esencial que ella sea…” (Subrayado mío)
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010)
al establecer las regulaciones sobre bienes públicos, manifestó:
“… La
adquisición, enajenación, administración, conservación, custodia, mejora,
restitución, desincorporación y demás operaciones que tengan por objeto bienes
municipales se rigen por las ordenanzas y reglamentos dictados en la materia
por los municipios. La legislación sobre bienes nacionales se aplicará con
carácter supletorio en cuanto sea aplicable.” (Subrayado mío).
Cabe recordar que esta Ley tiene por objeto:
- Desarrollar los postulados constitucionales relativos al Poder Público Municipal.
- Organización.
- Funcionamiento.
- Gobierno.
- Administración.
- Control.
- Participación protagónica de los ciudadanos.
Este Poder Público, el cual se caracteriza – siguiendo a la Carta Magna de 1999 – por ser la unidad política primaria de la organización nacional, goza de personalidad jurídica y ejerce sus competencias de manera autónoma.
Esto no significa que se pretenda desligar del resto del ordenamiento jurídico, ni que tampoco se pueda atribuir un carácter especial a la materia regulada por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (DLOBO, 2014); al punto que aquélla considera la posibilidad de tomar en cuenta las normas nacionales, pero deja la primacía en el lineamiento constitucional dado al municipio que es su autonomía normativa, política y administrativa.
El profesor Allan Brewer Carías en su obra “Introducción al Estudio de la Organización Administrativa venezolana” cuando estudia la autonomía opina que:
“… viene a ser la facultad que tiene los entes (entidades públicas territoriales, siendo el municipio una de ellas) de crear su propio ordenamiento jurídico, es decir, de dictar sus propias normas, de aquí que autonomía es equivalente a autodeterminación…”
“… la
autonomía existe en la Administración descentralizada territorialmente. En
los Estados (entendidos como entidades federales), las Asambleas Legislativas
(hoy con denominación de Consejos Legislativos por obra de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela (1999) y la Ley Orgánica de los Consejos
Legislativos de los Estados (2001), tienen como función dictar leyes sobre las
materias de competencia estadal.
Igualmente sucede
con los Municipios, a quienes corresponde la libre gestión de las materias de
su competencia (como enseña
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en sus artículos
169,174, 175,178,179,180) en concordancia con la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal (2010) …” (Paréntesis y subrayados míos).
“… la mayor
autonomía en la descentralización se da en la administración territorial, en
particular, en los Estados y Municipios. Por ello, para conocer
la autonomía territorial lo más conveniente es analizar la autonomía municipal,
a través de los elementos que la caracterizan: autonormación; autonomía
tributaria y autonomía administrativa.”
“…
Constitucionalmente, (los municipios) tienen la libre gestión de los asuntos
propios de la entidad y esa libre gestión significa que no hay ni puede haber
interferencia de entes nacionales o estadales en la Administración municipal…” (Paréntesis
y subrayados míos).
Al señalar los bienes del dominio público, como los ejidos, le acuñan la inalienabilidad e imprescriptibilidad, pudiendo desafectarse mediante un procedimiento que involucra al alcalde, concejo municipal, síndico procurador municipal, contralor municipal y consejo local de planificación (CLPP).
La doctrina nacional ha venido haciendo análisis desde perspectivas distintas, aportes importantes que permiten al investigador formarse mejor criterio para entender estos puntos, muchas veces densos al común. Sin ánimo de dejar a nadie por fuera se ejemplifica con nombres como Eloy Lares Martínez, Allan Brewer Carías, Ana María Ruggeri, Manuel Rachadell, Héctor Turuhpial, José Araujo Juárez, Jesús Caballero Ortiz, entre otros.
Como esencial deben pertenecer al Estado o un ente de éste (municipio en el caso que nos ocupa).
Lo medular es que el derecho de propiedad debe considerarse, tomando en cuenta el Texto Fundamental de 1999, que tiene toda persona para el uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes, estando sometido a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca el ordenamiento con fines de utilidad pública o de interés general.
Apunta el maestro Lares Martínez (Ob. Cit.) que se pueden presentar dificultades para establecer diferencialmente cuáles corresponden al dominio privado o no.
Aquí el legislador lo lleva a cabo mediante la afectación, es decir, la colocación de un bien dentro del régimen de la dominialidad pública, mediante la consagración de aquélla a una finalidad de utilidad pública; lo contrario, o desafectación, sucede cuando ya no tienen ese destino de uso público sin dejar de integrar el patrimonio municipal.
Los bienes pueden sufrir alteraciones de variada índole; una de ellas es cuando pasan de un estanatural a uno artificial, por ejemplo, un terreno sobre el cual se construye una edificaci
Si se lleva a cabo una instalación hospitalaria municipal y, con el paso del tiempo, es sustituida por una ampliación del servicio de salud con un inmueble en otra ubicación con mayor capacidad, dejando de utilizar esa primigenia por traslado total de equipos, personal y demás aspectos del servicio, el inmueble en cuestión se encontraba bajo dominio y uso público, cambió su afectación para constituirse en un bien público municipal de dominio privado.
También podría suceder que un inmueble que era la sede de la administración tributaria resultó afectado por un sismo y no puede emplearse más, pues amerita demolición, debiendo producirse – como en el ejemplo anterior – un cambio de ubicación con enseres y personal adscrito a dicho servicio local, ocurrió el pase del dominio y uso público al dominio privado del municipio.
El maestro Lares Martínez (Ob. Cit.) también trae a colación que sobre dichos bienes podría suceder que se reparasen y se les diera la misma u otra asignación pública o, como en el segundo, siguiendo los exámenes técnicos correspondientes, se dictamine la imposibilidad por estar en riesgo, tomándose la decisión de no edificar y, en su lugar, se sustituye con un vivero que dote de árboles al bosque urbano.
Por ser el (DLOBP, 2014) de manufactura del nivel nacional, ha de entenderse la preponderancia hacia éste en todo su texto.
El profesor Manuel Rachadell en su trabajo “La Hacienda Pública Municipal” publicado dentro de la obra colectiva “Ley Orgánica del Poder Público Municipal” (ley comentada), hace apreciaciones importantes a considerar para una futura reforma.
Una de ellas se refiere a la inconveniencia de usar la expresión administración financiera de la hacienda pública municipal” por ser redundante.
La segunda de las consideraciones fundamentales es que – en opinión del profesor Rachadell – se confunde el régimen de afectación con el del dominio público; para esto se sirve de la siguiente explicación. Un bien puede ser privado, es decir, de propiedad particular, pero estar en simultáneo afectado por la connotación de uso para un servicio público, lo que no significa que hayan pasado a ser del dominio público, conservando el particular el derecho a ser indemnizado por la entidad local, lo que equivale a una expropiación.
A su juicio se reprodujo el error conceptual aparecido en la legislación (nacional) sobre concesiones públicas, de lo que publicó un trabajo denominado “Aspectos financieros de las concesiones” dentro del libro “Régimen legal de las Concesiones Públicas”.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal desde su primera versión hasta la hoy vigente que data del año 2010, no definió lo que constituyen los bienes del dominio privado por lo que, vía interpretativa en sentido contrario a los del dominio público, son aquellos que no forman parte de estos.
Este texto normativo reprodujo lo que fijó la hoy derogada Ley Orgánica del Régimen Municipal sobre la prohibición para los municipios de dar en donación, usufructo, comodato o enfiteusis bienes inmuebles de su dominio privado; ahora bien, deja abierta la posibilidad para ello a entes privados o públicos para la ejecución de programas y proyectos de interés público en materia de desarrollo económico o social, lo cual podrá llevar a cabo mediante solicitud del alcalde al concejo municipal, pudiendo autorizarle con el voto de las dos terceras (2/3) partes.
Otro autor que hace unas consideraciones, aunque no en el marco específico de la (LOPPM, 2010) es el profesor Brewer Carías en una publicación denominada “El régimen de las tierras baldías y la adquisición del derecho de propiedad sobre tierras rurales en Venezuela” dentro del libro “Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007”, con ocasión de la aprobación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario hacia el año 2001, mantenida idéntica tal regulación en la versión del 2005.
A mayor abundamiento, la hoy vigente que data del año 2010 se deja sentir así:
“… Con el objeto
de establecer las bases del desarrollo rural sustentable, a los efectos de la
presente Ley, queda afectado el uso de todas las tierras públicas y privadas
con vocación agrícola. Dicha afectación queda sujeta al siguiente régimen:
(omissis)
Tierras baldías:
Serán objeto de planes especiales de desarrollo socioeconómico dentro de un
esquema efectivo de producción, garantizando la biodiversidad de los recursos
existentes.
Tierras
baldías en jurisdicción de los estados y municipios: Su administración por
parte de los entes correspondientes. Queda sometida al régimen de la presente
Ley.
Corresponde a
los estados y municipios el establecimiento de la seguridad agroalimentaria de
su respectiva jurisdicción en coordinación con los planes nacionales.
A los efectos
de planificar el uso de la tierra cuya administración les corresponda, se
tomará como base las necesidades agroalimentarias de los centros urbanos
cercanos, considerando su población actual y la necesidad progresiva de
sustento de las generaciones futuras. En la elaboración de dichos planes, los
estados y municipios asegurarán la producción básica de los rubros alimentarios
fundamentales.
En caso de que
las tierras rurales de un estado o municipio, por razones agrológicas, carezcan
de condiciones para producir los rubros básicos para la seguridad
agroalimentaria de las poblaciones que se hallen en su jurisdicción, se
establecerá un acuerdo de intercambio y distribución con otros municipios o
estados, por medio de sus órganos competentes.
Cuando los
estados y municipios incumplan con el mandato previsto en este artículo, el
Ejecutivo Nacional asumirá su cumplimiento.” (Subrayado mío).
Explica en su obra que, con anterioridad al 2001,
las tierras baldías fueron consideradas como bienes patrimoniales o del dominio
privado de los Estados, susceptibles de enajenación y adquiribles mediante
prescripción. Con la puesta en vigencia del texto legal en referencia aplicable
a las tierras rurales, pasan a formar un régimen que raya en la limitación de
la propiedad, pues solamente se ha de cultivar lo que los organismos como en el
Instituto Nacional de Tierras (INTI) indique, al punto que pueden tomar las
medidas que estime pertinentes para la transformación de todas las tierras con
vocación de uso agrícolas en unidades productivas bajo modalidades
organizativas diversas, pasando por declaratorias de rescate, declaratorias de
tierras ociosas o de usos no conforme, expropiación agraria, cancelación de un
impuesto (nacional) sobre tierras ociosas, entre otros .
Una primera definición se puede observar en la Ley de Tierras Baldías y Ejidos (1936), son todos los terrenos que, estando dentro de los límites de la República, no sean ejidos ni propiedad particular ni pertenezcan legítimamente a corporaciones o personas jurídica
Actualmente, ante una situación como la descrita de estar frente a un inmueble que no tenga dueño, lo cual es distinto a uno que se desconozca su paradero, ¿cómo maneja esto el legislador?
En materia de Derecho de Sucesiones, se observa que un bien se transmite a los herederos o legatarios de una persona fallecida; puede ocurrir que - tras el deceso - se desconozca quiénes son estos. El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Impuesto sobre Sucesiones, Donaciones y demás ramos conexos (1999) (tributo nacional) en conjunción con el Código Orgánico Tributario (2020) y el Código Civil venezolano (1982), lo regulan.
Aquí podría haber ocurrido que el causante vivía solo en Venezuela, sus hijos y demás descendientes estén fuera del territorio nacional, lo cual no es de extrañar por lo acontecido en años recientes; existen, pero se desconoce su ubicación.
Ahora pase el lector a un escenario donde el propietario sin hijos ni padres vive, pero está en un estado de salud que no le permite estar al frente de la administración de sus bienes por estar en enfermedad postrante, una condición de senilidad o ruina económica. El legislador ha previsto hechos como estos y da regulaciones.
Hacia finales de la década de los años 2000, el legislador nacional se planteó tal posibilidad y aprobó una ley denominada Ley de Tierras Urbanas, por demás polémica por lo que allí aparece, siendo una de ellas las denominadas tierra sin uso, la cual crea un ente (administración descentralizada) denominado Instituto de Tierras Urbanas como ejecutor del texto en referencia, donde se pasea por escenarios de herencias yacentes, inmuebles en litigio, entre otros.
Sobre los que no poseen dueños (baldíos), la Ley de Tierras Urbanas (2009) plantea:
“… Si con
el procedimiento queda demostrado que no existen propietarios o
propietarias del terreno, se aplicará el procedimiento previsto en la
Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, a los fines que el bien ingrese
al patrimonio de la República.” (Subrayado mío).
Esto amerita hacer mención que la Ley Orgánica de
Hacienda Pública (2009), ha sufrido sucesivas derogatorias; una de ellas se
plantea con el (DLOBP, 2014), como se mencionó al inicio de estas líneas, por
lo que no se va a aplicar lo allí previsto, dado que cuenta éste con un
procedimiento para la incorporación de bienes inmuebles al patrimonio de la
República, no precisando si estará su tramitación a cargo del Instituto de
Tierras Urbanas (INTU) o la Superintendencia de Bienes Públicos (SUDEBIP).
Es notorio que ciudades y pueblos a lo largo y ancho de Venezuela presentan amplios espacios de terrenos ocupados densamente, siendo públicos o privados, mantenidos en esa situación por muchos años, con alta demanda de servicios públicos; son las llamadas zonas populares.
El legislador nacional, tanto ordinario como por vía habilitante, lo ha abordado aprobando diversos textos normativos; un ejemplo es la Ley Especial de Regularización Integral de la tenencia de la tierra de los asentamientos urbanos populares (2006) o su sustituto, el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Especial de Regularización Integral de la Tierra en los Asentamientos Urbanos o Periurbanos (LERTT, 2011), Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983, vigente), Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987, vigente), Ley de Registros y Notarías (2021), Ley de Geografía, Cartografía y Catastro Nacional (2000), Ley de Gestión Integral de Riesgos Socio Naturales y Tecnológicos (LGRSNT, 2009), Ley Orgánica del Servicio y Cuerpos de Bomberos (2015), entre otros.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
