¿POSEE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL PODER CAUTELAR (EMBARGOS, PROHIBICIONES DE ENAJENAR Y GRAVAR U OTROS) PARA DICTARLAS Y PRACTICARLAS O NECESITA DEL JUEZ? I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Como se ha mencionado en muchas otras publicaciones, durante sesiones de clase se realizan ejercicios o aclaran dudas, lo que también ocurrió en esta ocasión, pudiendo hasta manifestar que estas líneas son como una fracción de otro artículo publicado de mi autoría denominado “¿Puede la Administración Tributaria Municipal hacer cumplir los actos que dicta por sí misma?”; de allí que se sugiere su lectura para formarse criterio ampliado.
Lo plasmado a continuación recoge lo realizado en aula y lo que aquí se publica recoge las etapas de esa actividad.
En primer lugar, el Derecho Tributario se nutre de otras ramas jurídicas para el desarrollo de sus fines, lo que le ha permitido crecer.
Otro tanto ocurre con el Derecho Municipal.
En ambos, coincide también que – al visitarlas – toman para sí los conceptos y adaptan según sus requerimientos.
La disciplina jurídica a la que se ha aludido tácitamente se denomina Derecho Procesal; al punto que existe un Derecho Procesal Tributario y un Derecho Procesal Municipal.
- ¿De qué se ocupa el Derecho Procesal?
De él se buscó lo atinente con el llamado poder cautelar, pues el Derecho Procesal se planteó hace mucho, qué ocurre si se tramita un proceso si, mientras transcurre, el contrario se torna insolvente, no pudiendo hacerse efectivo - por ejemplo - el pago de una obligación dineraria.
Maestros foráneos de dicha rama como Chiovenda, Carnelutti o Calamandrei, nos han dado lecciones que han perdurado en el tiempo. El foro nacional siempre se mostró atento contando con el concurso de reconocidos autores como: Cuenca, Marcano Rodríguez, Feo, Loreto, Rengel, Henríquez La Roche, Márquez Añez, entre muchos otros.
- Si esto sucede en el campo civil, mercantil o laboral, ¿lo tributario padece también de este mal?
Es notorio que los procesos judiciales toman tiempo y éste no es la excepción porque amerita un conocimiento técnico interdisciplinario.
- ¿Hay algún beneficio de poder contar con la Tutela Cautelar?
Para el caso de lo tributario, dado el interés jurídico tutelado, se busca obtener los recursos dinerarios para el sostenimiento de las cargas públicas y el Municipio no escapa de ello, pues la eficacia dependerá de lo rápido que sea ejercido el derecho al cobro de tributos pendientes o sanciones, lo que pasa por el desenvolvimiento del procedimiento administrativo o judicial de acuerdo con el escenario.
Si demora mucho se podría perder la posibilidad de obtener esos recursos; de nada valdría tener en mano un acto administrativo o una sentencia de un tribunal que acuerde y ordena la práctica de actuaciones tendentes al cobro, si no es factible por falta de un patrimonio del cual detraer las sumas legítimamente adeudadas.
A continuación, algunos ejemplos.
Imagine que la Administración Tributaria Municipal tuvo conocimiento de una empresa que solicitó atraso (procedimiento de tipo concursal regulado por el Código de Comercio venezolano (1955), en el cual se busca el reflotamiento antes de una posible quiebra; por cuanto los tributos son créditos privilegiados, (puede cobrar antes que otros), lo cual es absolutamente legal y, para muestra, se puede revisar el Código Civil venezolano (1982) y el Código Orgánico Tributario (2020), recordándose que lo especial priva sobre lo general en Derecho y el último así se constituye, además de ser norma de Derecho Público y, en el tiempo, más reciente.
Inclusive, en caso de quiebra (procedimiento concursal regulado por el Código de Comercio venezolano (1955) caracterizado por un comerciante, con prevalencia de pasivos sobre activos que le hace imposible continuar el giro de forma permanente), la Administración Tributaria es un acreedor privilegiado y obtendrá su pago previamente que muchos.
Si el ordenamiento jurídico no tuviere tal previsión, los contribuyentes burlarían el pago oportuno de los tributos, especialmente los impuestos como el de actividades económicas, el de inmuebles urbanos o las contribuciones (mejoras y plusvalía).
- ¿Se aplica para la Administración Tributaria Municipal la posibilidad de verificar o fiscalizar, como lo hace el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), por ejemplo?
Es menester hacer énfasis que la Administración Tributaria dispone de amplias facultades para la fiscalización y determinación, de acuerdo con el Código Orgánico Tributario (2020), como también existe la previsión intimatoria y cobro ejecutivo, por cuanto se busca – en todo momento – que no deba acudirse a la declaratoria de incobrabilidad; no existe exclusión para el municipio en este particular.
- ¿Podría actuar en el proceso judicial de atraso o quiebra o debe aguardar el resultado?
En tal sentido, podría optar – en ambos casos – entre manifestar el interés legítimo de forma espontánea como actuar una vez llamado por el órgano jurisdiccional judicial; para el síndico de una quiebra, por ejemplo, (denominación que le da el Código de Comercio (1955) y que no es el mismo síndico procurador municipal a que se refiere la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), con responsabilidades de asesorar y representar judicial y extrajudicialmente a la entidad), es obligatorio convocar a las distintas administraciones tributarias, so pena de determinar la responsabilidad tanto al juez de la causa como a aquél.
Asimismo, podría requerir información del Juzgado e iniciar el procedimiento en sede administrativa.
Desde estas líneas se recalca que no siempre logra la Administración Tributaria logra su cometido ante la insuficiencia patrimonial, pero cuenta con muchas facilidades en aras de sus fines, actuando también como una limitación para ella y una garantía hacia el sujeto pasivo.
Retomando el punto original, la solución encontrada para que el proceso siga su curso de forma normal sin afectar los derechos involucrados en Estrados se denomina como la Tutela Cautelar.
- ¿En qué consiste la Tutela Cautelar?
Cumple una función de protección y resguardo. No tiene como finalidad declarar quién es el ganancioso, ya que eso se corresponde con el fondo de la controversia o de las que son por autocomposición procesal, como el convenimiento o la transacción, por ejemplo; su finalidad es otra.
Sus características son la provisionalidad, finalidad garantista o previsión frente al riesgo que quede ilusoria la ejecución, protección eficaz y oportuna.
Para Ricardo Henríquez La Roche en su libro “Medidas Cautelares” citando a Carnelutti aporta:
“… El proceso cautelar existe cuando, en vez de ser autónomo sirve para garantizar (constituye una cautela para) el buen fin de otro proceso (definitivo). Cautelar puede ser, no solo un proceso, sino un acto, una providencia, contenida en el proceso definitivo. La función mediata del proceso cautelar implica, la existencia de dos procesos respecto de la misma litis o del mismo asunto; el proceso cautelar, a diferencia del proceso definitivo, no puede ser autónomo; el proceso definitivo no presupone el cautelar, pero el proceso cautelar presupone el definitivo. No se excluye, naturalmente, que el proceso cautelar no acompañe el proceso definitivo, pero ello solo puede ocurrir si antes del cumplimiento de éste se extingue la litis y el desenvolvimiento del asunto exige el proceso definitivo …” (Paréntesis del original, subrayado mío).
- Queda claro que a nivel judicial su aplicación cumple esa finalidad; sin embargo, ¿cómo ha previsto el legislador para el caso de lo extrajudicial, entendiéndose en sede administrativa?
Dentro de la organización del Estado, se asignan roles para que los órganos y entes los cumplan como le ha sido encomendado; con vista de la necesidad del sostenimiento de las cargas públicas, el constituyente como el legislador han de proveer soluciones de forma práctica y con rapidez para evitar que se produzca la imposibilidad para su cobro.
En tal sentido, las funciones del Estado han sido repartidas dentro de los diversos instrumentos normativos.
Una voz autorizada para explicar el punto la constituye el profesor Allan Brewer Carías; a lo largo de su dilatada trayectoria literaria jurídica ha venido indicando que no siempre coincide la función que, a simple vista, se encuentra el lector, puesto que es notorio que – por ejemplo - a los tribunales le fue asignada la función jurisdiccional, es decir, aquella que resuelve intereses contrapuestos y la declaración expresa de cuál de ellos debe prevalecer, por lo que se tendría que establecer si la administración tributaria municipal goza de función jurisdiccional.
- Cabe preguntar, ¿Qué es eso de “función”?
La contestación también la ofrece ese autor en otro libro de su autoría denominado “Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007” cuando dice que ha de entenderse como la acción que desarrollan los órganos estatales o la actividad que desempeñan como tarea que le es inherente.
De ahí – continúa – que es toda actividad de la propia esencia y naturaleza de ellos, siendo indelegables salvo que exista autorización constitucional. Las diversas funciones son sólo las diversas formas de manifestaciones para el ejercicio de la actividad pública.
Esta noción que ha venido explicando durante muchos años en diversas obras y publicaciones, la actualiza tomando como parámetro la norma constitucional de 1999 que dice:
“… El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.
Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.” (Subrayado mío).
En tal sentido, sostiene que la asignación de funciones propias no asegura que cada órgano integrante de los poderes públicos tenga el ejercicio exclusivo de alguna función en concreto, es decir, no calza exactamente, pues – en paralelo y sin que implica una intromisión indebida y dentro de los límites constitucionales y legales – llevan a cabo otras para los cuales se concibe su denominación.
Mas adelante señala que – en el mundo contemporáneo – estas funciones pueden delinearse así:
· función normativa, deliberante o legislativa;
- función administrativa;
- función jurisdiccional;
- función de control;
- función política.
- ¿Cómo se podría entender en la práctica?
Esto se evidencia con algunos ejemplos, como de seguidas.
El Poder Ejecutivo – en todas sus vertientes – incursiona dentro de la función normativa cuando dicta reglamentos. El Poder Judicial lo hace dentro de la administrativa cuando concede la jubilación a un juez. El Poder Legislativo – en todos los niveles - visita la función jurisdiccional cuando realiza un procedimiento disciplinario a un funcionario administrativo por la presunción de incurrir en falta y, una vez establecido, acordar o no la destitución.
Aplicado al ámbito local, se encuentra el lector que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) consagra que el gobierno y administración corresponde al alcalde, quien también detenta ser la primera autoridad civil y es el administrador de esa hacienda pública (máximo jerarca); por otra parte, cuenta con un órgano legislativo denominado Concejo Municipal, integrado por concejales. Tanto aquél como estos acceden a sus cargos por elección popular.
Como quiera que se han de manejar recursos públicos, tanto propios como provenientes por otras vías, la Contraloría Municipal debe velar por el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, sin menoscabo de lo que le compete a la Contraloría General de la República (nacional).
También – dice la Carta Magna de 1999 – que se crea el Consejo Local de Planificación Pública, donde se darán cita tanto funcionarios municipales (alcaldes, concejales) como organizaciones vecinales y otras manifestaciones de la sociedad organizada, conforme la legislación que se apruebe, para el estudio y consideración de proyectos a ejecutar por los órganos y entes municipales.
Esto ha quedado recogido por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal desde su primera versión hasta la vigente del año 2010; la gestión cotidiana local transcurre a través de los llamados órganos principales y órganos auxiliares.
Dado que a la administración tributaria le compete la determinación, liquidación y recaudación de los ramos a su cargo, se ve a diario con la necesidad impostergable de proveer los recursos para el sostenimiento de las cargas públicas.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
