¿PUEDE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL HACER CUMPLIR LOS ACTOS QUE DICTA POR SÍ MISMA? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Como en todo procedimiento administrativo existe una etapa o fase en la cual se pone fin a la secuela de tramitación y sustanciación; ello se corresponde con la decisión del trámite.
Véase con este ejemplo.
Para fines pedagógicos la respuesta va a darse por partes.
- ¿En qué consiste la primera?
Póngase la atención en un caso donde se practicó una fiscalización por la Administración Tributaria Municipal en un establecimiento que no contaba con licencia de actividades económicas para operar desde su instalación y llevaba así unos tres (3) meses, menos aún declarar ni pagar oportunamente el impuesto municipal.
Esto, si se lee cualquier ordenanza que regule este arbitrio, es común encontrarlas porque es un instrumento que permite el control y seguimiento por el organismo, así como también el ejercicio legítimo de las competencias sobre la materia.
La situación en específico implica violación de deberes tributarios, conforme las normas tanto del Código Orgánico Tributario (2020), como de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) y las ordenanzas.
Ello en razón que los contribuyentes - previamente al inicio de sus actividades - deben solicitar la licencia y la autoridad concederla, pasando por la inscripción en registros creados por la Administración conforme la legislación sobre la materia, al igual que rendir declaración jurada y cancelar el tributo causado.
Al constatar esta situación se procedió con la imposición de sanciones, lo que devino en multa y la clausura del establecimiento hasta tanto se cumpla con la obligación de la tramitación de su licencia, así como también someterse al examen de ingresos y establecer los montantes de la exacción pendiente.
Hasta aquí se esbozan las etapas de todo acto administrativo: iniciación, sustanciación-tramitación y decisión.
A partir de esta altura, se ingresa en la parte de qué hacer frente a un acto dictado por la Administración, siendo este ejemplo del tipo sancionatorio.
Como ello – a los ojos del contribuyente – lesiona su derecho al libre desenvolvimiento de la actividad económica de su preferencia, recurrió de las actuaciones realizadas.
Esto conduce a la consulta de los instrumentos jurídicos sobre la materia.
Al igual que en el Derecho Administrativo un acto de contenido tributario, como mínimo, debe tener las siguientes especificaciones:
- Identificación de la administración tributaria que lo dicta.
- Lugar y fecha de su emisión.
- Relación de los hechos, con indicación del o los tributos sobre los cuales se practica la actuación, períodos comprendidos, omisiones o constataciones, métodos de fiscalización, elementos que presupongan la existencia del ilícito, tanto los que sean privativos de libertad como los que no.
- Motivación con indicación de las normas aplicables.
- Identificación del o los funcionarios actuantes, así como la providencia que los faculta para llevar a cabo la actuación.
- Identificación del contribuyente o responsable.
- Defensas empleadas por el sujeto pasivo y las pruebas, tanto promovidas como evacuadas y su correspondiente ponderación dentro del procedimiento.
- Discriminación del tributo o tributos exigibles, montos a pagar en bolívares debiendo utilizarse la unidad de cuenta prevista, como también de sus accesorios, cuando corresponda.
- Recursos contra la decisión que se dicta.
Firma autógrafa o electrónica del funcionario.
- Carácter con el que actúa, indicando datos de su designación en los casos que deba aparecer en Gaceta Oficial.
En el campo tributario no se aplica el llamado Recurso de Reconsideración presente en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981), por lo que ha de pasarse – conforme el Código Orgánico Tributario (2020) – al llamado Recurso Jerárquico.
A estas alturas la Administración Tributaria Municipal podría confirmar, modificar o revocar el acto dictado en el primer grado de conocimiento.
El sujeto pasivo optó por no acudir a la instancia judicial, lo que haría que el procedimiento entre en otra etapa, como es la de su firmeza o causar estado.
Sin embargo, esto no es el único supuesto para iniciar otras fases.
Pudiera ser que es llevado a Estrados y estos resuelven, bien sea dándole o no la razón al contribuyente.
La tramitación de los recursos es un tema aplazado para otras entregas.
Una vez declarado que no hay decisión pendiente, lo que en términos del Derecho Procesal Civil denominaría como estar el fallo definitivamente firme, hay que hacer cumplir lo resuelto por la superioridad.
Continuando con lo que sería la rutina en sede de la administración tributaria, dado que su cometido es recaudar lo adeudado, así como regularizar la situación del contribuyente remiso al cumplimiento oportuno de sus deberes, pudiendo ser (i) negar la eventual solicitud tardía de licencia por estar comprendida en alguno de los supuestos para ello, como el funcionar desde un uso no conforme – por ejemplo - lo que suministra la autoridad urbanística local y forma parte de la tramitación de aquélla, pues – por mucho que se requiere contar con recursos para el sostenimiento de las cargas públicas por medio de la tributación – no es menos que también le compete al municipio, el ejercicio de la competencia urbanística, de acuerdo con la legislación sobre la materia y no es dable que se afecte el orden sobre usos, zonificaciones y otros.
(ii) Acordarla por considerar que reúne los requisitos para concederla, solo que – anticipadamente – debe cumplir con las penalidades impuestas, antes de continuar operaciones formalmente.
En todo caso, ya se encuentra en fase de ejecución, lo que aproxima para la respuesta de la interrogante inicial.
La teoría procesal acerca de este punto explica la existencia de dos sistemas.
El primero del tipo judicialista, es decir, la Administración Tributaria debe acudir a la sede judicial y requerir del juez, siguiendo el procedimiento previsto por las normas, la ejecución del acto a través de una demanda que contendrá el pedimento ejecutorio, ante la actitud del contribuyente que incumplió con los deberes que le impone la relación jurídico tributaria.
El segundo, versa sobre que le corresponde a la Administración Tributaria el cumplir y hacer cumplir sus actos sin el concurso del juez, pudiendo efectuar medidas de corte coercitivo.
Tanto uno como otro sistema tienen que someterse a las regulaciones legales de cada ordenamiento, es decir, el respeto al debido proceso, como demás previsiones constitucionales.
El último hace valer con vehemencia dos principios característicos de los actos administrativos: ejecutoriedad y ejecutividad.
Siguiendo al profesor Luis Fraga Pittaluga en su libro “La Defensa del Contribuyente” citando al profesor Allan Brewer Carías, nos aporta:
“… El carácter ejecutorio de los actos administrativos es consecuencia directa de su presunción de legalidad y legitimidad, por ello puede, desde el momento preciso en que se profiere, hacer ejecutar por quien corresponda…”
Cuando se estudian los actos administrativos, ha de encontrarse que existe una suerte de inquietud por impedir cualquier posibilidad de diferir su desempeño en aras del bienestar de los ciudadanos o, lo que es lo mismo, la inmediatez; pudiendo transitar – como se decía al comienzo de esta entrega – que la realidad de los particulares puede hacerla mutar la Administración, aun sin el parecer de aquellos, llegando al extremo de aplicarse – si fuere necesario – medidas punitivas no privativas de libertad, como multa o clausura.
Esto es lo que la doctrina denomina como ejecutividad de los actos. Al punto que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981), sobre este punto expresa que, de no existir un término para proceder con su ejecución, debe entenderse que es de inmediato.
La otra característica – también plasmada en esa Ley - radica en que, si el acto no es necesario ponerlo en manos del juez para hacerlo valer, deberá llevarlo a cabo la propia Administración, inclusive de manera forzosa; es lo que se ha bautizado como ejecutoriedad de los actos.
Es importante recalcar que, aun cuando la Administración Tributaria podría emplear la fuerza pública y ésta prestar su concurso por mandato legal, ello se lleva a cabo cuando ocurren circunstancias como impedir la actuación de manera violenta – por ejemplo – contra los funcionarios.
Ahora bien, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) recoge una disposición que actúa en concordancia con el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014)y el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley sobre Acceso, Información e Intercambio de Datos y Documentos entre los órganos y entes públicos (2012), cuyo piso jurídico se encuentra también en la Ley de Infogobierno (2013) y el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley sobre Mensajes Electrónicos (2001) – como desarrollo de la norma constitucional que así lo establece – como es la coordinación y colaboración con las autoridades y particulares en los procedimientos de la Administración Tributaria, al igual que empleo de avances científicos y tecnológicos.
En efecto:
“… Todas las autoridades civiles, políticas, administrativas, militares y fiscales de la República, de los estados, del Distrito Capital, los registradores, notarios y jueces, así como los particulares están obligados a prestar su concurso para la inspección, fiscalización, recaudación, administración y resguardo de los ingresos municipales, y a denunciar los hechos de que tuvieren conocimiento que pudiesen constituir ilícito tributario contra la Hacienda Pública Municipal.” (Subrayado mío).
Un texto semejante suele plasmarse en las ordenanzas.
- En definitiva, ¿cuál es la regulación vigente y procedente para los actos ditados con contenido tributario?
El Código Orgánico Tributario (2020) permite que la Administración Tributaria – municipal en este caso – pueda materializar (ejecutar) sus propios actos sin concurso del juez, salvo aquellos que impliquen pena privativa de libertad, pues deberá cumplir con el procedimiento penal correspondiente y, siendo los delitos tributarios de acción pública, el Ministerio Público acudirá a Estrados para el establecimiento de responsabilidades.
La doctrina ha criticado severamente el hecho que se abandonó la forma para ejecutar los actos de contenido tributario dando preferencia al sistema administrativo, cuando se asumió a partir de la modificación del año 2014, manteniéndose en el vigente del 2020.
Para poder hablar de procedimiento ejecutivo hay que contar con un instrumento que tenga rango de tal. Equivaldría a señalar que debe ser semejante a una sentencia emanada de un juez, salvando las obvias diferencias.
Si se continúa con el ejemplo ilustrativo supra en la que la Administración Tributaria decidió imponer las sanciones por carecer el contribuyente de licencia de actividades económicas ni presentar declaraciones juradas como tampoco los pagos por los ingresos causados en favor del municipio por el ejercicio en un establecimiento permanente de una actividad lucrativa, ella necesita detraer del patrimonio del particular los importes adeudados por los conceptos mencionados.
En el caso hipotético descrito el cobro de las cantidades líquidas y exigibles se va a efectuar en sede administrativa según lo previsto por el Código Orgánico Tributario (2020), sin perjuicio de algunos aportes que haga la ordenanza del tributo en cuestión, por aquello de la autonomía municipal y aplicación supletoria del Código.
Hay un aspecto de interés que debe ponerse de relieve; lo primero es establecer que es una obligación tributaria líquida y exigible.
Se habla de deuda líquida como aquella cuya cuantía estimada o fijada oficialmente la riqueza del contribuyente; por ende, exigible, donde se ha producido la oportunidad para hacerla valer.
Lo segundo es que la mayoría de los impuestos en Venezuela los recibe la Administración Tributaria por vía de autoliquidación, llevando a introducir un elemento de análisis y es cuándo se causa la obligación tributaria, pues no puede dejarse por cuenta del contribuyente o responsable cuándo ha de enterarla, lo que es materia legal.
Esto también ha sido un punto de discusiones; sin embargo, en palabras del profesor Fraga (Ob. Cit.) resulta sensato establecerlo cuando acaece el hecho generador que – no es otra cosa según el Código Orgánico Tributario (2020) – el presupuesto establecido por la ley (ordenanza en este caso, las cuales se definen como leyes de alcance local y en ejecución directa de la Constitución de la República de 1999) para tipificar el tributo y cuya realización origina su nacimiento.
Por otra parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) para un tributo como el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE) estatuye que el hecho imponible es el “… ejercicio habitual, en la jurisdicción del Municipio, de cualquier actividad lucrativa de carácter independiente, aun cuando dicha actividad se realice sin previa obtención de licencia, sin menoscabo de las sanciones que por esa razón sean aplicables.” (Subrayado mío).
Como puede observarse, el caso aportado subsume dentro de las previsiones legales, tanto del Código Orgánico Tributario (2020) como la Ley Orgánica en cuestión.
Avanzando en el planteamiento, la Administración Tributaria Municipal quedará en posición de exigir la deuda referida cuando el acto que la origina ya no tenga recursos por resolver y haya transcurrido en el que estaba en posición de interponerlos o, hechos estos, hayan sido resueltos en favor de aquélla.
Ya se está en la puerta de la obligación cierta, líquida y exigible, pero todavía el objetivo de la Administración Tributaria no se ha consumado, aunque ya bastante cerca.
El presupuesto faltante es que el contribuyente persista en su actitud de no regularizar su situación frente a la autoridad, lo que implicará que ésta le exija la cancelación de la deuda y tramitación respectiva en tiempo breve.
Es lo que se denomina cumplimiento voluntario para dar paso a la intimación del deudor; implica la generación del título ejecutivo, lo que es el insumo para proceder por la vía del llamado cobro ejecutivo.
Tan pronto sea intimado el contribuyente se fija un tiempo de cinco (5) días hábiles; de producirse la satisfacción de las cantidades intimadas se cumplió la aspiración y se considerará conceder o no la solicitud de obtención de licencia, si se ha presentado, ya que al no requerirla será improcedente que retome las actividades.
Caso tal de no efectuar el pago, la Administración gestionará la práctica de las medidas asegurativas como embargo, prohibición de enajenar y gravar, por ejemplo, pudiendo llegar hasta remate. Es importante recordar que este tipo de iniciativas tendentes a garantizar las resultas del pleito administrativo están contempladas por varios artículos del Código Orgánico Tributario (2020), siendo una de ellas las facultades de la Administración Tributaria.
Todo esto sin la participación de un juez, por aquello de haberse acogido el legislador nacional al sistema administrativo de ejecución de actos y que tiene su basamento en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981) y el Código Orgánico Tributario (2020).
Como podría ocurrir que el contribuyente no posea bienes suficientes para satisfacer el crédito, se generarán las actuaciones que conlleven complementar el faltante.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
