Procedencia o no para habilitar a un alcalde legislativamente III

PROCEDENCIA O NO PARA HABILITAR UN ALCALDE LEGISLATIVAMENTE  III

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Por cuanto se han precisado los elementos de consideración del planteamiento del título objeto de estas líneas, con las normas constitucionales y legales que consagran la estructura municipal, ya es posible considerar el fondo del asunto.

En primer término, en doctrina existe el llamado Principio de Legalidad, el cual nos enseña – siguiendo al maestro Eloy Lares Martínez en su célebre “Manual de Derecho Administrativo” – que los actos emanados de los poderes públicos deben realizarse en completa armonía con el derecho.

Ello le impone el deber a las autoridades de ceñir sus actuaciones a lo que denomina como “bloque jurídico”, o sea, las normas prestablecidas.

Significa la conformidad con el derecho, lo que aplicado en materia municipal sería que los concejos municipales, aun cuando están investidos de la potestad legislativa para aprobar ordenanzas – leyes de carácter local -  deben también acatarlas, además de cumplir con la Constitución de la República y demás instrumentos normativos.

Como ha escrito el Maestro, de no estar consagrado en forma expresa, debe admitirse su existencia por interpretación lógica de la estructura democrática y constitucional; en Venezuela una de las garantías que ofrece el ordenamiento es la factibilidad para recurrir de los actos emanados de las autoridades, siendo las jurisdicciones constitucional y contencioso administrativa las encargadas de su ejercicio.

Podría salir al paso de estas ideas la fuente del derecho denominada analogía; sin embargo, tiene limitaciones en razón de este mismo principio.

Cualquier acto debe contener reglas que – de no constar – le harían pasible de nulidad absoluta, siendo uno de ellos la incompetencia manifiesta del funcionario.

Para el caso que nos ocupa, el Poder Legislativo Municipal no tiene asignada dentro de sus competencias dictar ordenanzas de rango habilitante para el alcalde u otra autoridad, lo cual puede corroborarse con una lectura de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

Se indicaba en estas entregas los requisitos subjetivos y objetivos para el otorgamiento de una ley (ordenanza en el caso de estudio) habilitante, entre los cuales decía que le corresponde dictarlas a la Asamblea Nacional al Presidente de la República. Puede interpretarse que, de ser su voluntad en el Constituyente para acordarlas en el ámbito local, lo hubiera expresado libremente cuando se estudiaba la Carta Magna vigente y no lo hizo. Tampoco en su Exposición de Motivos se consideró tal hipótesis.

Acerca de la competencia se resume que ésta – en materias de Derecho Público – debe ser expresa, lo que significa que no puede asumirla a quien no se la asignado mediante norma jurídica, bien sea de rango constitucional o legal.

De un análisis del artículo 203 constitucional se demuestra que está vedado a los otros niveles del Poder Público actuar en ese sentido, es decir, mal podrían el Poder Judicial, Electoral, Ejecutivo o Ciudadano “habilitar” o ser “habilitados”.   

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “Competencias Municipales”, “Municipio y servicios públicos”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Consejo de Estado”, “De los Poderes Públicos”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Distrito Capital”, “El Área Metropolitana de Caracas”, “La Asamblea de Ciudadanos”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”, “La Autonomía Municipal”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular” “La Cogestión y Autogestión”, “Iniciativa Legislativa”, “La Consulta Pública en el ámbito municipal”, “La Función Ejecutiva en el Municipio”, “El Alcalde”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “Los Concejales”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “La Ley de los CLPP del año 2015”, “Municipio y Poder  Popular”, “La Contraloría Social”, “Los Consejos Comunales y su ley orgánica del año 2009”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Participación Ciudadana”,  entre otros, publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com, para tener mayor información.

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.  

No lo olvide, el país se construye día a día desde sus municipios.   

    

Procedencia o no para habilitar un alcalde legislativamente II

PROCEDENCIA O NO PARA HABILITAR UN ALCALDE LEGISLATIVAMENTE II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Establecidos los lineamientos generales para una legislación habilitante en el ámbito constitucional, se puede responder la interrogante que origina estas líneas, debiendo para esto previamente descender a las estructuras municipales, lo que se hace en esta ocasión.

Lo primero que debe indicarse es que, dentro de lo organización política y territorial de Venezuela, el Municipio es la unidad primaria. No hay ninguna otra entidad local o no con esas características.

La Constitución de la República, al regular el Poder Municipal, expresó que será mediante ley orgánica, lo que no podría ser de otra forma por ser éste uno de los poderes públicos territorialmente hablando y ha previsto su estructura. Refleja un Poder Ejecutivo, a cargo del Alcalde; un Poder Legislativo, representado por el Concejo Municipal; un apéndice del Poder Ciudadano, regentado por la Contraloría Municipal.

Adicionalmente, existe el Consejo Local de Planificación de Políticas Públicas, lo que se conoce en el ambiente como CLPP.

El legislador nacional – a través de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010)- aprobó el marco referencial del ámbito local; en ella se pretenden desarrollar los principios constitucionales, tales como la autonomía, organización, funcionamiento, gobierno, administración, control. Establece que el Poder Público Municipal, reproduciendo a la Carta Fundamental, se ejerce a través de cuatro funciones: Ejecutiva, Legislativa, Control y Planificación.

Al Alcalde le compete la administración y dirección del gobierno local, siendo su máximo jerarca. Es un funcionario público de elección popular, siendo incompatible el ejercicio del cargo con cualquier otro destino público remunerado, salvo las excepciones constitucionales en este sentido.

La LOPPM concibe al Alcalde como la primera autoridad civil y política, al igual que es el representante legal del Municipio. Esto no debe confundirse con el papel del Síndico Procurador Municipal, a quien le competen la defensa y representación judicial y extrajudicial de los intereses patrimoniales de la Entidad, siguiendo las instrucciones de aquél o del Concejo Municipal.

Por su parte, el Concejo Municipal es el órgano legislador local; allí se discuten y aprueban los instrumentos de carácter legal denominados Ordenanzas,  definidas por la LOPPM, como actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter de ley municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local. Recibirán – por lo menos – dos discusiones y en días diferentes, debiendo promulgarse por el Alcalde y ser publicadas en la Gaceta Oficial Municipal.

Tiene a su cargo también ejercer el control político sobre los órganos ejecutivos locales, pudiendo hacer investigaciones dentro de las materias de su competencia, interpelaciones, entre otros; tanto a funcionarios y empleados municipales como a particulares, quienes deberán prestar su colaboración.

Se encuentra estructurado como un cuerpo colegiado, lo que va en consonancia con la función deliberante, puesto que sus actos están enmarcados dentro de la participación, parlamentarismo, consulta, entre otros elementos.

Los agentes públicos que hacen posible al Concejo Municipal se denominan Concejales, quienes son funcionarios de elección popular, por lo que entran en las categorías de procesos comiciales establecidos por la legislación nacional,  rigiéndose por el Poder Electoral como indica la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999).

Aun cuando la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM) atribuye expresamente la función de control a la Contraloría Municipal, es menester indicar que ésta no la realiza exclusivamente, puesto que también – dentro de su esfera competencial – existe el ejercido por el Concejo Municipal y los ciudadanos a través de la llamada contraloría social.

La Contraloría Municipal es un órgano de vital importancia para la buena marcha de la gestión local. Forma parte del Sistema de Control a que se contrae la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGR, 2010).

Esta dependencia local es la encargada de velar porque los recursos económicos de los ciudadanos que administran las autoridades locales sean manejados en forma correcta. Rescatan y representan la moral púbica.

La llamada función de planificación el texto legal se la atribuye al Consejo Local de Planificación Pública (CLPP); la Ley de los Consejos Locales de Planificación (2015) es el texto especial que los regula; esto es novedoso en el derecho venezolano puesto que si bien la planificación está presente en el quehacer público, sus regulaciones sufren un vuelco a partir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999).

La planificación se ha concebido como un sistema central, por lo que debe estar en sintonía con el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, así como las normas del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2014).

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “Competencias Municipales”, “Municipio y servicios públicos”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Consejo de Estado”, “De los Poderes Públicos”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Distrito Capital”, “El Área Metropolitana de Caracas”, “La Asamblea de Ciudadanos”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”, “La Autonomía Municipal”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular” “La Cogestión y Autogestión”, “Iniciativa Legislativa”, “La Consulta Pública en el ámbito municipal”, “La Función Ejecutiva en el Municipio”, “El Alcalde”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “Los Concejales”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “La Ley de los CLPP del año 2015”, “Municipio y Poder  Popular”, “La Contraloría Social”, “Los Consejos Comunales y su ley orgánica del año 2009”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Participación Ciudadana”,  entre otros, publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com, para tener mayor información.

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.  

No lo olvide, el país se construye día a día desde sus municipios.   

Procedencia o no para habilitar un alcalde legislativamente I

PROCEDENCIA O NO PARA HABILITAR UN ALCALDE LEGISLATIVAMENTE I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

La Constitución de la República tiene previsto un tipo de instrumento normativo que ha originado polémicas en los últimos años; se trata de las llamadas leyes habilitantes.

Éstas no son novedosas en Venezuela, dado que  su antecedente más reciente se encuentra  en la Constitución de 1961, lo que el extinto Congreso  utilizó en diversas ocasiones, pero se encontraba limitado a materias económicas y financieras.

La motivación de un texto de esta naturaleza obedece a razones de urgencia, ya que el proceso parlamentario puede tomar meses y hasta años, producto – no solamente por consideraciones de orden político – sino también de otro tipo, puesto que se requieren consultas o informes periciales económicos o legales, por ejemplo. Los estudiosos del Derecho Constitucional y Parlamentario se debaten entre las nociones de autorización y delegación que el Poder Legislativo le otorga al Ejecutivo durante cierto tiempo, por lo que tendría una naturaleza diferente.  

Sin embargo, desde mediados del siglo XX, las constituciones venezolanas se han inclinado por la corriente delegatoria.

Tras examinar las disposiciones de la Carta Fundamental se encuentra el lector con la circunstancia que ha sido prevista expresamente para el Presidente de la República con el concurso de la Asamblea Nacional, lo que equivale a decir que se requiere de la aprobación previa por parte del Legislativo para poder habilitar al Ejecutivo.

De igual forma, la vigente Constitución permite que se otorgue para materias que no son económicas ni financieras, lo que ha generado discusiones en doctrina y el ámbito político, por decir lo menos.

En efecto, uno de los campos en los cuales surgieron diferencias de criterio fue con las leyes orgánicas, las cuales requieren para su aprobación de elementos distintos al resto de las emanadas de la Asamblea Nacional.

Por cuanto se encuentran comprendidas en esta categoría las que organizan los poderes públicos, como es el caso de los poderes Judicial, Ciudadano o Electoral, por ejemplo, resulta lógico que se debatiera.

Véase con este ejemplo.

Si el Presidente de la República se habilitara para legislar, ¿podría modificar las salas que conforman el Tribunal Supremo de Justicia o restar competencias al Consejo Nacional Electoral?

Un segundo punto lo constituyen las que contienen procedimientos, como sería el Código Orgánico Tributario, Código de Procedimiento Civil, Ley Orgánica Procesal del Trabajo  o el Código Orgánico Procesal Penal.     

Nótese que algunas tienen el rango de orgánicas y son de procedimiento.

Otro aspecto es que el Constituyente se limitó a establecer que se sancionarían las leyes habilitantes con una mayoría calificada sin hacer distinciones sobre las orgánicas y éstas.

Una ley habilitante tiene requisitos subjetivos y objetivos que cumplir; ambos concurren para su otorgamiento. Por ejemplo, no podría darse al Vicepresidente Ejecutivo o a un Embajador. Otro caso sería que se pretenda habilitar al Presidente de la República por un Concejo Municipal.

Dentro de los tipo objetivo, se deben mencionar el carácter expreso o no tácito, ya que en una ley habilitante se fijan las pautas o, en palabras del Texto Fundamental, “… directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan al Presidente…”, lo que implica que debe figurar en su texto lo que se concede al Ejecutivo y no asumir que es abstracto, etéreo o a libre interpretación.

En el aspecto determinación del tiempo, ello tiene como razón de ser la circunstancia de no mantener indefinidamente las funciones legislativas en manos de otro poder público, teniendo un inicio y una  finalización; puede usarse con fecha – 15 de octubre, por ejemplo- o con meses o años – 6 meses o 2 años, por ejemplo – a partir de la publicación en la Gaceta Oficial, lo cual implica que se agotó el procedimiento de elaboración del instrumento: iniciativa, sanción, entre otros.

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “Competencias Municipales”, “Municipio y servicios públicos”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Consejo de Estado”, “De los Poderes Públicos”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Distrito Capital”, “El Área Metropolitana de Caracas”, “La Asamblea de Ciudadanos”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”, “La Autonomía Municipal”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular” “La Cogestión y Autogestión”, “Iniciativa Legislativa”, “La Consulta Pública en el ámbito municipal”, “La Función Ejecutiva en el Municipio”, “El Alcalde”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “Los Concejales”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “La Ley de los CLPP del año 2015”, “Municipio y Poder  Popular”, “La Contraloría Social”, “Los Consejos Comunales y su ley orgánica del año 2009”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Participación Ciudadana”,  entre otros, publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com, para tener mayor información.

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.  

No lo olvide, el país se construye día a día desde sus municipios.   

Municipio y Leyes de Base II

MUNICIPIO Y LEYES DE BASE II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Se indicaba en la entrega anterior la vinculación entre las llamadas Leyes de Base y las competencias concurrentes.

Si bien, ni la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) ni la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) definieron lo que son cada una de estas, es pertinente recordar que el municipio venezolano posee autonomía, siendo uno de sus atributos la facultad que tiene el Municipio para la elección de sus autoridades; gestionar las materias de su competencia; creación, recaudación e inversión de sus recursos; dictar el ordenamiento jurídico municipal; organizarse; entre otras.

La noción de autonomía - desde la perspectiva del Derecho Administrativo - siguiendo al maestro Eloy Lares Martínez en su obra “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; es la aptitud de la entidad de que se trate para darse las normas jurídicas que rijan su actuación. 

Sin embargo, por más que la posea desde el Texto Fundamental, no es menos cierto que tampoco puede actuar aislado de políticas públicas nacionales o de lo aprobado por la legislación nacional cuando hace uso de sus competencias fijando el régimen.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha interpretado que las materias propias son aquellas concernientes a los intereses de la vida local, constituyendo lo que se denomina de Derecho como concepto jurídico indeterminado, pues todo – de alguna manera – tiene relación con la vida local.

Nótese que no se habla de materias exclusivas, pues la Carta Magna ha trabajado siempre con el concepto de competencia residual; se instauró con miras a evitar intrusiones indebidas de uno a otro, lo que la jurisprudencia – especialmente del Tribunal Supremo de Justicia en sus Salas Constitucional y Político Administrativa -   se ha encargado de desarrollar.

Acerca de este punto la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal, en sentencia Nº 1090 del 11 de mayo de 2000, expresó que “...la competencia de los municipios es residual; todo aquello que no sea competencia del poder nacional, propiamente dicho, será competencia de los municipios. Y, por cuanto las materias referentes a la vida local no se encuentran reservadas al poder nacional, es lógico pensar que es materia de la competencia de la materia municipal…”

Ello se relaciona íntimamente con la llamada potestad reguladora, sobre lo cual se han compartido algunas líneas con anterioridad.

Lo que significa la reserva al Poder Nacional en cuanto al régimen o marco regulatorio es que no pueden los estados ni municipios dictar normas que invadan las competencias del nivel nacional, como sería – por ejemplo - habilitar a un particular en materia de telecomunicaciones; sin embargo, el municipio puede y debe ejercer sus competencias en áreas como la urbanística, tributaria, tránsito terrestre urbano, entre otras.

También sería aplicable en sentido inverso.

Para establecer una situación práctica se puede señalar que existe tributación – en las telecomunicaciones para seguir con el ejemplo – mediante:

(i) El Impuesto sobre Actividades Económicas, Comercio, Servicio o de índole similar (ISAE), por el ejercicio habitual del comercio en la jurisdicción, tomando en cuenta el llamado establecimiento permanente.

(ii) El Impuesto sobre inmuebles urbanos (IIU), ya que se explota en bienes ubicados en un determinado municipio.

(iii) El Impuesto sobre vehículos, puesto que requiere de estos para desarrollarla, gravando sobre la propiedad de los de tracción mecánica.

(iv) El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial (IPPC), donde se grava todo aviso, anuncio, o imagen que con fines publicitarios sea exhibido, proyectado, o instalado en bienes del dominio público municipal o en inmuebles de propiedad privada, siempre que sean visibles al público o repartidos de manera impresa o se traslade en vehículos.

En materia de urbanismo se puede mencionar el control urbano, mientras que para el transporte y tránsito terrestre urbano, lo referente a las competencias previstas por la legislación: circulación, ordenación, sanciones por infracciones (multas), entre otras.

De ninguna de ellas está excluida la actividad de telecomunicaciones como se venía explicando.  

Las competencias concurrentes aparecen con frecuencia en la legislación; ya se decía en materias como deporte, salud, ambiente, policía, basura y desechos sólidos, entre otros, como en el ejemplo expresado en el ámbito del manejo de la basura por los niveles territoriales del Poder Público.

Ha de recordarse que el texto constitucional señala el deber de colaboración entre todos, puesto que el Estado es uno solo.

El concepto de leyes de base y la actividad municipal – como se ha observado en las dos entregas – se interrelacionan estrechamente, pese a que no compete al municipio dictar ni las leyes de base ni de desarrollo, pero su ejecución se realizará en el ámbito local.

Es por esa razón que el tema de estas líneas debe ser difundido en universidades y otros escenarios para comprender la organización del Estado, así como la gestión pública, dado que al ciudadano común le resulta un tema denso.

Aquí la CRBV juega un papel preponderante, pues indica las bases para estos procesos; la legislación nacional ya produjo un instrumento normativo sobre la materia: la Ley Orgánica para la Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público (2009).

En pasado reciente fuimos testigos de transferencias de gestión en materia de salud, puertos, aeropuertos, por citar algunos.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “De la Organización y Gestión Municipal”, “De las Competencias Municipales”, “Municipio y otras entidades locales”, “El Área Metropolitana de Caracas”, “El Distrito Capital”, “El Distrito del Alto Apure”, “El Territorio Insular Miranda”, ”El Consejo Federal de Gobierno”, “Municipio y Gestión Integral de la Basura”, “Municipio y Ley de Regionalización para el desarrollo productivo”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Turismo”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Gestión Comunitaria”,    “Medios de Gestión”, “Municipio y Planificación”, “La Ley de los CLPP del año 2015”, “Municipio y Urbanismo”, “Municipio y servicios públicos”, “Municipio y Ambiente”, “Municipio y Salud”, “Municipio y Presupuesto”, entre otros, donde obtendrá mayor información, los cuales pueden ser encontrados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.